Новый тарифный режим для естественных монополий в России: каким он должен быть?

Введение

С 2013 гада Правительство Российской Феде­рации сдерживает рост тарифов на услуги есте­ственных монополий. Простое решение, поспешно принятое несколько лет назад как краткосрочная антикризисная мера, имеет все шансы стать «реше­нием» на долгие годы.

В конце 2016 гада Государственная Дума Феде­рального Собрания Российской Федерации приняла «Прогноз социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на 2017 год и на плановый пе­риод 2018 и 2019 годов» [Прогноз, 2016]. Документ исходит из целей и приоритетов ранее принятых стратегических программ и разработан на основе одобренных Правительством Российской Федерации основных сценарных условий и параметров развития России. Являясь важной составляющей макроэко­номических программ, он описывает совокупность существующих экономических условий, определя­ет экономические цели, ориентиры и инструмен­ты, обеспечивающие выход российской экономики из кризиса и решение обострившихся экономических проблем. В «Прогнозе...» намечены темпы роста та­рифов на услуги естественных монополий, введена формула, ограничивающая рост тарифов уровнем целевого индекса потребительской инфляции. Ожи­дается, что сдерживание тарифов окажет положи­тельное влияние на макроэкономические показатели России, в особенности на темпы инфляции и объем привлекаемых инвестиций.

В рамках программы фундаментальных иссле­дований в 2013 и 2016 годах Институт проблем це­нообразования и регулирования естественных моно­полий НИУ ВШЭ (ИПЦиРЕМ НИУ ВШЭ) изучал влияние изменения тарифов в электроэнергетике и газовой промышленности на конкурентоспособ­ность основных отраслей экономики и на основные макроэкономические показатели. Как показали ре­зультаты исследования, изменение тарифов есте­ственных монополий не оказало значимого влияния на рассматриваемые параметры с 2000 по 2015 год.

В статье приведены некоторые результаты, по­лученные в рамках исследований, показывающие величину влияния изменения тарифов естественных монополий на параметры, используемые в качестве аргументов в пользу сдерживания тарифов, - на ин­фляцию и уровень инвестиций. Предпринята попыт­ка показать, что тарифы, в частности для электросете­вых организаций, должны покрывать эффективные издержки регулируемых компаний с целью обеспе­чить надежное и качественное электроснабжения для устойчивого и эффективного развития про­мышленных потребителей и жизнеобеспечения на­селения.

Теоретические и практические подходы к тарифообразованию в России и за рубежом

В большинстве стран, в том числе в России, дея­тельность электросетевых организаций по передаче электрической энергии признается естественномо­нопольной и подлежит государственному регулиро­ванию. Регуляторы должны и стремятся устанавли­вать тарифы на услуги по передаче электроэнергии таким образом, чтобы они были экономически обо­снованными, т. е. издержки регулируемых компаний были эффективными. В научной литературе выде­лены передовые принципы регулирования: анализ эффективности совокупных издержек (на основе ряда методов количественного бенчмаркинга), транспарентность и открытые обсуждения реше­ний регулятора с заинтересованными сторонами (стейкхолдерами) [Haney А.В., Pollitt М.G., 2009; Lovell К., 2006].

В современной зарубежной регуляторной прак­тике для определения уровня эффективности и по­тенциала ее повышения широко используются граничные методы анализа эффективности (бенч­маркинга). Модели, используемые регуляторами, как правило, имеют хорошее теоретическое обосно­вание, их основу составляют техники оболочечного анализа данных (DEA), в том числе со стохастиче­скими расширениями (SDEA), методы скорректи­рованных наименьших квадратов (COLS), моди­фицированных наименьших квадратов (MOL S), стохастический граничный анализ (SFA). Модели предполагают включение довольно большого чис­ла параметров и расчет соответствующих для них весов. Регуляторы прикладывают серьезные уси­лия для определения вида функции, позволяющего максимально безошибочно (точно) найти границу эффективности, стремятся, чтобы форма функции затрат правильно отражала технологию, лежащую в основе производственного процесса. Хорошей практикой считается использование нескольких методов для оценки эффективности регулируемой компании. В исследованиях и рекомендациях Все­мирного банка по вопросам измерения эффектив­ности инфраструктурных и транспортных фирм для целей регулирования указано: «...Выбор под­ходящего дефлятора - важнейшая задача. При лю­бой возможности регулятор должен избегать ис­пользования индекса потребительских цен (ИПЦ)» [Coelli Т., EstacheA., Perelman S. et al., 2003].

В регуляторном анализе обязательно исполь­зуются переменные, отражающие особенности бизнес-среды или климата. В современном бенч- г маркинге часто применяются передовые эконо­метрические техники: бутстреппинг, модели ла­тентных классов, модели с применением техники оценивания истинных случайных и фиксирован­ных эффектов (True random effects (TRE)/True fixed effects (TFE)) и др. Например, бутстреппинг пред­полагает переоценку показателей с использованием изменения выборки для проверки надежности пока­зателей. Такой подход позволяет построить довери­тельный интервал для показателей эффективности на заданном уровне статистической значимости. Разница 10% между двумя оценками эффективно­сти на самом деле может быть статистически не­значимой из-за высокого коэффициента вариации [Lovell Κ., 2006]. Регуляторы проводят тесты на со­гласованность результатов, полученных с помощью различных методов анализа эффективности.

В современном регуляторном процессе важно получить достаточный объем данных высокого ка­чества, устранить информационную асимметрию. Для этого разрабатываются формы и требования обязательной отчетности, предусматриваются санк­ции и поощрения за полноту и качество информа­ции. И наконец, важнейшей характеристикой бенч­маркинга является открытость, аргументированное обсуждения всех аспектов со всеми заинтересован­ными сторонами и общественностью.

Современные подходы к регулированию обычно имеют хорошее экономико-правовое обоснование, опираясь на теорию стимулирующего регулирова­ния. Регулятор пользуется независимостью и опре­деленной степенью политической поддержки в том, что касается рационализации методов управления, способен обрабатывать данные, умеет использовать передовые методы бенчмаркинга, организует обу­чение и распространение передового опыта.

В настоящее время в российской практике ре­гулирования получила распространение методоло­гия сравнения аналогов: принят ряд методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) на товары (услуги), поставляемые субъектами есте­ственных монополий, в том числе в электросете­вом секторе. Ho подходы российского регулятора в значительной степени отличаются от методов, техник и подходов, используемых в зарубежном бенчмаркинге на современном этапе. В течение пары лет российский регулятор пытался создать модель бенчмаркинга на основе передового гра­ничного метода модифицированных наименьших квадратов, но довольно быстро отказался от него в пользу агрегированного и нормализованного по­казателя - средневзвешенного трех высококорре­лированных индексов, отражающих отношение операционных затрат к количеству точек присоеди­нения, мощности и протяженности линий электро­передачи. Прежде всего регуляторный анализ опре­деляет неэффективность - фактор X [Приказ 2015]. При использовании российского метода сравнения аналогов лишь небольшой процент операционных затрат анализируется с точки зрения эффектив­ности. Кроме того, в России регуляторный анализ эффективности не является ни открытым, ни инте­рактивным процессом, не подлежит внешней про­верке (согаасованию/признанию). И хотя данный подход далек от точного измерения эффективности операционных затрат и может стимулировать неэф­фективные инвестиции, тем не менее он давал на­дежду на движение вперед, к более прогрессивным методам регулирования, устанавливающим зависи­мость тарифа от эффективности издержек. В лю­бом случае применение бенчмаркинга в российской регуляторной практике имеет положительный эф­фект, так как сообщает определенную информацию о неэффективности компаний, которая может стать поводом для дискуссий и выработки предложений по совершенствованию регулирования.

При произвольном сдерживании тарифов (на­пример, ограничение роста тарифов уровнем ин­фляции без фиксации для регулируемых органи­заций целевого уровня по оптимизации издержек) регуляторный риск значительно повышается и мо­жет вести как к занижению, так и к завышению тарифов, практически ликвидируя стимулы к по­вышению эффективности со стороны как регули­руемых компаний, так и пользователей их услуг, вредит их нормальному функционированию и раз­витию.

Согласно действующему российскому законо­дательству, тарифы в электроэнергетике должны ба­зироваться на принципе экономической обоснован­ности, что предполагает эффективность издержек регулируемых компаний [Закон 2003]. На практике это требование трактовалось достаточно широко, что и обусловило нестабильность тарифного ре­жима. После 2003 года в регулировании использо­валось сдерживание роста цен в электроэнергетике приблизительно на уровне инфляции, в том числе в отношении тарифов электросетевых компаний. В результате снизилась рентабельность и инвести­ционная активность в отрасли.

Позже предпринимались попытки ввести не­которые механизмы, стимулирующие привлечение инвестиций. Например, регулирование тарифов электросетевых организаций с применением мето­да доходности инвестированного капитала позво­лило привлечь в энергетику значительный объем инвестиций, в то же время цены на электроэнергию для потребителей значительно выросли, среди при­чин этого - отсутствие должного внимания к ре­шению проблемы перекрестного субсидирования, к эффективности инвестиционных и операционных издержек. С точки зрения потребителей, станови­лось выгоднее строить собственные генерирующие мощности.

Антикризисная политика замораживания и про­извольного сдерживания тарифов естественных монополий возвращает нас ко времени хорошо из­вестных проблем недостаточного инвестирования, низкой экономической эффективности, правда, се­годня усугубленных еще и кризисными явлениями в экономике в целом.

Влияние сдерживания тарифов на некоторые макроэкономические показатели

Ограничение тарифов объясняется необходи­мостью сдерживать инфляцию. Предполагается, что политика сдерживания тарифов естественных монополий будет реализована на основе подхода «инфляция минус». В соответствии с целевым сце­нарием Минэкономразвития России инфляция бу­дет ежегодно снижаться и составит приблизительно 6,5% к концу 2016 года, начиная с 2017 года будет стабильно ниже 5,0% и к концу 2019 года снизится до 4,0% [Сценарные условия, 2016]. При регули­ровании тарифов на услуги естественных моно­полий ориентиром будет не фактическая, а базовая инфляция, определенная макроэкономической про­граммой. По мнению Минэкономразвития России, начиная с 2017 года различие между фактической и базовой инфляцией окажется в пределах I %, та­ким образом, не будет серьезных рисков для вы­полнения инвестиционных программ естественных монополий [Доклад 2016].

Тарифы сетевых компаний на услуги по пере­даче электрической энергии для населения (его доля элекгропотребления - не более 15%) будут индексироваться по формуле «прогнозная инфля­ция соответствующего года плюс 1%», а для про­чих потребителей - «прогнозная инфляция минус 1%» [Сценарные условия, 2016]. Предполагается возможность дифференцировать индексацию та­рифов для отдельных электросетевых организаций, если это необходимо для обеспечения их безубы­точности, но установленный темп роста тарифа в среднем по Российской Федерации не должен быть превышен [Прогноз 2016]. Следовательно, в 2017-2019 годах тарифы на услуги по передаче электроэнергии будут ежегодно расти приблизи­тельно на 5-6% для населения и на ЗМ-% для про­чих потребителей. Превышение роста сетевого та­рифа для прочих потребителей относительно роста тарифа для населения на 2 п.п. объясняется необхо­димостью сократить объем перекрестного субсиди­рования в отрасли.

Установление тарифов естественных моно­полий по методу «инфляция минус» не позволяет в полной мере стимулировать эффективность в ре­гулируемом секторе и, по нашему мнению, увели­чивает неопределенность в регуляторном простран­стве в среднесрочном и долгосрочном периодах.

Фактические значения индекса потребитель­ских цен (ИПЦ) по большей степени являются результатом движения цен на продовольственные продукты и товары легкой промышленности, по­этому выбор этого индекса в качестве ограничите­ля тарифов естественных монополий уже вызвал критические замечания в деловой прессе: развитие естественных монополий будет определяться «це­ной на пармезан» [Дорохова H., Снитко Д., 2014].

Если инфляция будет являться основой для регулирования тарифов естественных монополий, встает вопрос о качестве про­гнозирования индекса потребительских цен. Проведенный анализ показал, что с 2005 по 2015 год фактическая инфляция (в среднем около 10%) почти всегда превышала офици­альную прогнозную (иногда довольно зна­чительно, например в 2008 году на 7,3 п.п.).

В среднем ошибка прогнозов в государствен­ных макроэкономических программах со­ставляла 2,3-3,2 п.п. Лишь дважды, в 2009 и 2010 годах, прогнозная инфляция оказыва­лась выше фактической.

Уровень цен на нефть, заложенный в базовом варианте [Прогноз, 2016], ниже по сравнению с прогнозами других экспертов на международном уровне (табл. I). По оцен­ке Управления энергетической информации Депар­тамента энергетики США, рыночные ожидания цены на нефть сорта WTI (торгуется с дисконтом примерно I долл. к нефти сорта «Брент») находят­ся сейчас в диапазоне от 45 до 65 долл./баррель (на уровне статистической значимости 95%) [Short- Term Energy Outlook, 2017]. При прочих равных условиях более высокий уровень цен на энергоре- сурсы может вести к сравнительно более высокой инфляции, росту издержек регулируемых компа­ний, а произвольно ограниченный уровень тарифов не учитывает необходимость возмещать экономи­чески обоснованные издержки для регулируемых компаний, при этом с негативными последствиями, в первую очередь, столкнутся наиболее эффектив­ные компании, у которых ограничены возможности увеличивать эффективность.

Важно также отметить, что само по себе вли­яние тарифов естественных монополий на ИПЦ сравнительно невелико. По нашим оценкам, вес тарифа электросетевых компаний в ИПЦ состав­ляет около 0,07%. Изменение уровня тарифа на ус­луги электросетевых компаний оказывает влияние на индекс цен на электроснабжение, который груп­пируется с индексами цен на услуги по снабжению другими энергоносителями (газом, теплом), доля которых в ИПЦ составляет около 5%.

В зависимости от различной спецификации моделей, построенных в рамках нашего исследо­вания, эконометрические оценки вклада отдельных факторов в индекс потребительских цен с 2005 по 2015 год показывают, что рост потребительских цен в ответ на повышение на 1% цен на электро­энергию находится в интервале от 0,05-0,10%. Эта оценка учитывает взаимное влияние факто­ров. Точно оценить влияние изменения тарифов для деятельности по передаче электрической энер­гии практически невозможно из-за статистической незначимости получаемых оценок. На практике переменные тарифов лишь иногда используются в эконометрических моделях для прогнозирования инфляции, в основном в спецификациях с агрегиро­ванной тарифной переменной либо в моделях кор­рекции ошибки. Оценка влияния изменения уровня отдельных тарифов почти никогда не включается непосредственно в такие модели из-за их слабого влияния на ИПЦ и невозможности получить ста­тистически значимые коэффициенты при перемен­ных. Наибольшее влияние на темп инфляции ока­зывают, как правило, монетарные факторы, доходы населения, инфляционные ожидания и темпы роста цен на импортируемые товары и комплектующие в определенные периоды.

Кроме сдерживания темпа роста потребитель­ских цен, предполагается, что новая тарифная политика создаст инвестиционный ресурс, кото­рый промышленность и сельское хозяйство могут и должны использовать для реализации крупных проектов. В данном случае сдерживание тарифов рассматривается как инструмент движения к инве­стиционной модели развития.

Необходимо понимать, что уже сегодня россий­ские производители и так потребляют электроэнер­гию по более низким тарифам по сравнению с та­рифами в Европе и в США (см. рисунок). Россия регулярно занимает ведущие позиции по уровню развития и доступности инфраструктуры, включая электрические сети, в рейтингах по инвестицион­ной привлекательности и конкурентоспособности, которые публикуют Всемирный банк, Всемирный экономический форум и Международный институт управленческого развития (IMD).

Затраты на топливо (газ) и энергию составляют в среднем около 7-8% в структуре затрат промыш­ленности, самыми крупными потребителями газа и электроэнергии являются сам топливно-энергети­ческий комплекс, экспортоориентированные фир­мы, строительство и транспорт. Так, например, га­зовая компонента в цене электроэнергии составляет 35М0%, а в теплоэнергии - 25-26%. В производ­стве строительных материалов (например, цемента) на энергозатраты приходится более 28% затрат. Та­ким образом, сдерживание цен в электроэнергетике снижает финансовую устойчивость регулиру­емых организаций. Экс­портоориентированные отрасли (металлургия, химическая промыш­ленность, нефтяной комплекс и др.) так­же являются наиболее крупными потребите­лями энергоресурсов. Доля затрат на электро­энергию и газ может со­ставлять более четверти издержек на отдельных производствах. В ука­занных отраслях компании могут покрывать рост издержек за счет зарубежных потребителей, а в ус­ловиях девальвации рубля они значительно выигры­вают.

Кроме того, анализ динамики за 2000-2015 годы в основных отраслях реального сектора свидетель­ствует о постепенном снижении доли затрат на энер­гию и газ в издержках на производство, несмотря на опережающий рост цен (тарифов). Так, за десять лет в промышленности доля затрат на энергию и газ снизилась с 13,6% в 2005 году до 11,7% в 2014 году, что объясняется в том числе и повышением энер- гоэффекгивности потребителей. Вместе с тем сни­жение энергоемкости издержек не наблюдалось в нефтяном секторе, металлургии и ряде экспорто­ориентированных отраслей, на которые приходится около 40% от объема потребления электроэнергии в добывающей и обрабатывающей промышленно­сти. Возможно, имея одни из лучших показателей прибыльности в экономике, они не были заинте­ресованы в использовании наилучших доступных энергоэффективных технологий.

Антикризисное сдерживание тарифов есте­ственных монополий и привязка индексации тари­фов к уровню потребительской инфляции аргумен­тируются необходимостью сдерживать вторичные инфляционные эффекты и привлекать инвестиции. В реальности подобный подход ведет к перераспре­делению средств в пользу отдельных групп постав­щиков и потребителей регулируемых организаций и снижает инвестиционный спрос в экономике. Так, прибыльность деятельности с высоким уровнем ре­гулирования (производство и распределение элек­троэнергии и газа) в 2015 году была почти на 10% ниже нормальной прибыльности по экономике, в то время как фирмы-поставщики и фирмы-по­требители, работающие на рынках с низким уров­нем конкуренции, смогли получить сверхприбыли: в производстве проводов и кабелей на 23% выше нормальной прибыли, в металлургии - на 20%, в химической - на 17%. Именно данные фирмы и создают вторичные инфляционные эффекты в экономике. Так, например, в 2015 году индекс цен производителей в химическом производстве отно­сительно начала года составил 118,1 %. В результате годовой сальдированный финансовый результат хи­мического производства увеличился почти в 16 раз, номинальная заработная плата в химическом произ­водстве выросла примерно на 10%, а тарифы на газ и электроэнергию сдерживались ниже индекса цен на инвестиционные товары.

Такая стратегия вряд ли позволит российским компаниям создать долгосрочные преимущества на зарубежных рынках, но существующий подход к дизайну и установлению уровня тарифов спосо­бен нанести вред развитию регулируемых отраслей и экономики в целом, сдерживая спрос на инвести­ционные товары. Подобная практика ведет к нару­шению нормального цикла воспроизводства основ­ных фондов. Кроме того, при изменении ценовой динамики необходимость срочно решать проблемы регулируемых отраслей значительно усугубляет не­гативные эффекты ценовых шоков.

Одним из ярких современных примеров реали­зации политики, направленной на сдерживание цен естественных монополий, является опыт Республи­ки Корея. В течение определенного времени Респу­блика Корея пыталась использовать заниженные тарифы для стимулирования развития промышлен­ности. Страна почти полностью зависит от импор­та энергоносителей. Корейские власти установили цены на электроэнергию на одном из самых низ­ких уровней в ОЭСР. Какое-то время низкие цены на электроэнергию давали возможность энергоем­ким корейским промышленным предприятиям сни­зить издержки, они увеличили издержки экономики в целом: низкие цены на электроэнергию снизили стимулы к энергоэффективности и лети тяжелым бременем на государственные финансы, превра­тили государственную энергетическую компанию KEPCO в убыточную. Co временем страна стол­кнулась с дефицитом в электроэнергетике. Отрасль не мота осуществлять надежное и бесперебойное электроснабжение: экономические дисторции при­вели к веерным отключениям в Сеуле в 2011 году и ограничениям на поставки электроэнергии на за­воды в 2013 году. Правительство страны вынужде­но было признать необходимость реформирования рынков электроэнергии и газа и объявить о планах по внедрению системы цен на электроэнергию, привязанных к ценам на энергоресурсы на миро­вых рынках, а также позволить KEPCO возмещать свои издержки за счет доходов от продажи электро­энергии потребителям. Одновременно корейское правительство объявило о планах ввести меры по стимулированию инвестиций в энергоэффектив­ные технологии и оборудование, развернуть внедре­ние технологии смарт-грид на общенациональном уровне [WorldEnergyOutlook 2013]

По мнению международных наблюдателей, клю­чевыми факторами высоких темпов развития корей­ской промышленности и социально-экономических достижений были здоровая макроэкономическая среда, эффективная инфраструктура, сильная систе­ма образования и готовность к внедрению иннова­ций. Эти факторы составили основу сравнительно высокой конкурентоспособности Республики Ко­рея [Global Competitiveness Report, 2013]. Разумная система тарифообразования позволила Республи­ке Корея занять место в десятке лучших экономик с точки зрения развития и доступности инфраструк­туры [Global Competitiveness Report, 2016].

Сложно согласиться, что низкие тарифы смогут компенсировать недостатки предпринимательского климата в России. Стабильная и предсказуемая та­рифная политика, высокое качество управленческих решений на государственном уровне и на уровне компаний, надежные и качественные инфраструк­турные услуги могут стать аргументами при при­нятии инвестиционных решений.

Влияние сдерживания тарифов на инвестиционную активность и перспективы развития

Обладая эффектами мультипликатора и аксе­лератора экономического роста, инвестиции могут играть важную роль в решении экономических про­блем. В 2015 году снижение инвестиций в основной капитал в Российской Федерации составило 8,4% (для сравнения: 1,5% в 2014 году). В последние годы из-за ограничения тарифов все монополии вынуждены были сокращать свои инвестиционные программы. В 2015 году компании, занятые в пере- г даче электрической энергии, привлекли 1,56трлн руб. инвестиций, что составило 11 % от общего объ­ема инвестиций.

Прогноз потребления электроэнергии и, соот­ветственно, пользования услугами электросете­вых компаний остается стабильным с небольшой положительной динамикой. Схема и программа развития Единой энергетической системы России на 2016-2022 годы предусматривают суммарные объемы капиталовложений в развитие электроэнер­гетики России в размере более 2,3трлн руб., в том числе по электрическим сетям 220 кВ и выше - 696,5млрд руб., что гораздо меньше 4трлн руб. вло­жений в 2015-2018 годах, прогнозируемых Мин­экономразвития России ранее [Приказ 2016].

Несмотря на значительное сокращение инве­стиционных программ, инвестиционная актив­ность электросетевых компаний снижалась значи­тельно меньшими темпами, большинство из них старалось вводить новые мощности и поддержи­вать необходимую инвестиционную активность. Так, в 2015 году было введено 13,9 EBA мощности и проложено 24,9 км линий электропередачи. Сум­ма ввода основных фондов составила 213 млрд руб. [Родовой отчет 2016, с. 53].

На протяжении многих лет инвестирование в электросетевые проекты имело значительные объемы, которые составляли около двух пятых всех вложений в электроэнергетику. Наблюдатели часто неоднозначно оценивали их эффективность. В ус­ловиях ухудшения макроэкономических показате­лей, снижения спроса на электрическую энергию и недозагрузки действующих энергетических ак­тивов проблема эффективности инвестиций в элек­троэнергетике приобрела особую остроту: в кризис­ной экономике завышенные тарифы чрезвычайно болезненны как для населения, так и для промыш­ленности. В то же время электросетевые компа­нии указывают на то, что инвестиции позволяют им добиваться большей надежности, качества, эффективности и доступности. И действительно, показатели надежности и качества демонстриру­ют ежегодную тенденцию к снижению как уровня удельной аварийности, так и средней длительности технологических нарушений. Инвестиции позволя­ют снижать потери, так как до некоторой степени их высокие показатели объясняются большой до­лей устаревшего оборудования, которая снижается по мере реализации инвестиционных проектов.

Инвестиционные программы позволяют сде­лать пользование услугами электросетевых компа­ний более доступным. В 2015 году уже более 42% (в 2014 году - 34%, а в 2013 году - 24,2%) средств финансирования капитальных вложений исполь­зовалось на технологические присоединения. Количество технологических присоединений по­стоянно растет, но при этом снижается объем заяв­ляемой/ фактической (оплачиваемой в составе услуг по передаче электроэнергии) мощности потребите­лей, а из-за введения льготного режима присоедине­ния энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт, постоянно снижаются доходы от этого вида деятельности, вместе с тем у электросетевых компаний растут издержки и сокращаются источники их покрытия и финансирования.

В последнее время все больше электросетевых компаний высказывают жалобы на проблемы с при­влечением финансирования, очевидно, что в будущем заниженные тарифы не смогут обеспечить развитие электроэнергетической отрасли. Финансовые ресур­сы будут и дальше неэффективно перераспределяться в пользу нерегулируемых поставщиков товаров и ус­луг для электросетевых компаний и потребителей.

Нестабильность и несовершенство системы тарифообразования позволяют экономически не­оправданно перераспределять ресурсы между по­требителями электроэнергии и регулируемыми компаниями, снижают стимулы потребителей к энергосбережению, особенно в электроемких экс­портоориентированных отраслях, что, в свою оче­редь, консервирует технологическую отсталость России, затрудняет развитие электросетевых компа­ний, ведет к снижению надежности и качества по­ставок электрической энергии.

Существующий подход в регулировании не оправдан даже при наличии у электросетевых компаний определенного потенциала для повы­шения эффективности. С 2010 по 2015 год средняя эффективность эксплуатационных затрат межре­гиональных электросетевых компаний на моделях ИПЦиРЕМ НИУ ВШЭ составила 94% по методу оболочечного анализа данных. Результаты эффек­тивности операционных затрат ПАО «Федеральная сетевая компания» на основе международного бенч­маркинга составили 97%. Анализ эффективности 121 электросетевой компании Пермского края, Ар­хангельской и Тульской областей с 2009 по 2013 год по тому же методу с использованием кластеризации показал среднюю эффективность этих компаний на уровне 77%. Причем в каждом кластере были значительная доля компаний, как близких к эф­фективным, так и демонстрирующих высокую не­эффективность. Как мы говорили ранее, установив единые тарифы для всех компаний с использовани­ем не сильно коррелирующего со степенью изме­нения уровня издержек электросетевых компаний ИПЦ, регулятор неизбежно накажет эффективные компании и поощрит неэффективные.

Необходимость изменения подхода к тарифообразованию в электроэнергетике

Таким образом, существуют серьезные дово­ды в пользу пересмотра сегодняшних подходов к установлению тарифов. Необходимо, используя передовой опыт регулирования за рубежом, создать механизмы, стимулирующие повышение эффектив­ности и привлечение инвестиций в отрасль для ее устойчивого развития, обеспечения надежных и ка­чественных поставок электрической энергии. Сле­дует отказаться от тарифообразования на услуги естественных монополий, привязанного к индексу потребительских цен.

Возможно, в краткосрочной перспективе се­годняшний подход может быть работоспособным в силу благоприятных внешних условий для за­медления роста цен на электроэнергию (сниже­ние уровня цен на первичные источники энергии, корректировка завышенных прогнозов спроса на электроэнергию и, соответственно, снижение потребности в инвестициях), но в долгосрочном плане он неминуемо окажет негативное влияние на развитие электроэнергетики и экономики Рос­сии в целом, поскольку регулирование не учиты­вает ни потребности регулируемых организаций в инвестициях для развития, ни их эффективность, ни финансово-экономические результаты их хо­зяйственной деятельности. В долгосрочном плане такой подход законсервирует или даже ухудшит энергоэффективость потребителей, создаст труд­ности при обеспечении доступа потребителей, затруднит привлечение внешних инвестиций. Де­градация регуляторных механизмов и перераспре­деление финансовых ресурсов от регулируемых компаний к потребителям, зачастую с более высо­кой прибыльностью и более низкими показателями импортозамещения, скорее всего, приведут к тому, что увеличится отток средств за рубеж, будет ра­сти неэффективный импорт в рамках реализации инвестиционных программ компаний экспорто­ориентированных отраслей, возможно, снизится потенциальная модернизация и технический уро­вень других отраслей и экономики в целом.

Сейчас обязанности по установлению тарифов на услуги субъектов естественных монополий, в том числе электрических сетей, возложены на Федераль­ную антимонопольную службу. По мнению этого ведомства, реформа тарифного регулирования необ­ходима. Поставлена цель: единые прозрачные и по­нятные принципы регулирования и приоритет инте­ресов потребителей. Уже подготовлен проект нового базового закона об основах тарифного регулирова­ния в Российской Федерации и идет процедура меж­ведомственного согласования. Законопроект пред­усматривает долгосрочное тарифное регулирование на основе «инфляция минус» и отсутствие дискри­минации: тариф должен быть одинаковым для всех, его следует определять в зависимости от стоимости услуг на сопоставимых рынках [Интервью 2017].

Реформа тарифного регулирования бесспорно необходима. По нашему мнению, следует опереть­ся на лучшие мировые практики регулирования, использующие разумное определение инфляции и подходы к оценке потенциала повышения эффек­тивности регулируемых организаций, а также сти­мулы к раскрытию информации. Все это позволит заложить крепкие основы для установления ста­бильного эффективного и привлекательного тариф­ного режима в России.