АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ФУНДАМЕНТАЛЬНОЙ НАУКИ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

Введение

Согласно российскому законодательству, «фундаментальные научные исследования есть экспериментальная или теоретическая деятель­ность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функци­онирования и развития человека, общества, окру­жающей среды» [Федеральный закон, 1996, ст. 2]. Специфическими особенностями этого вида на­учно-исследовательской деятельности являются:

• глобальный характер науки, прежде все­го фундаментальной, включающий публика­цию получаемых результатов в национальных и международных научных изданиях (в том числе электронных) и, соответственно, возможность оз­накомления с этими результатами для всех жела­ющих;
• невозможность непосредственного исполь­зования получаемых фундаментальных научных результатов в коммерческой деятельности, по­скольку требуются дополнительные прикладные исследования, опытно-конструкторские и опыт­но-технологические работы;
• невозможность использования части полу­чаемых результатов, прежде всего результатов фундаментальных исследований гуманитарного профиля, в хозяйственной деятельности (эти ре­зультаты важны прежде всего для культурного развития страны, регионов, отдельных народно­стей и для развития системы образования);
• временная отдаленность использования по­лучаемых результатов в экономике или других об­ластях человеческой деятельности;
• возможность получения в ходе фундамен­тальных исследований негативных результатов, которые тем не менее важны для развития и рас­пространения знаний о природе и обществе.

Значение фундаментальной науки в совре­менном мире трудно переоценить. Во-первых, фундаментальная наука обобщает в единое целое знания, получаемые и используемые в различных точках пространства национальной инновацион­ной системы (НИС). Без этого фундамента не ра­ботали бы интеграционные и координационные механизмы НИС. Во-вторых, именно фундамен­тальная наука обеспечивает преемственность в развитии НИС, аккумулируя как практический опыт, так и национальные традиции в инновацион­ной сфере. При отсутствии такого «депозитария» система лишается своего едва ли не главного сози­дательного ресурса. В-третьих, фундаментальная наука выступает противовесом фрагментарности и дилетантизму, которые обусловлены конкретны­ми, иногда достаточно меркантильными, целями отдельных секторов и институциональных под­разделений инновационной системы. Иными сло­вами, фундаментальная наука является своеобраз­ным фильтром на пути различных псевдоученых и изобретателей-шарлатанов. В-четвертых, имен­но интернациональная по своей сути фундамен­тальная наука в значительной степени определяет специализацию НИС и развивает их конструктив­ные особенности, способствующие сосуществова­нию на базе взаимного обмена ресурсами.

Как справедливо отметил помощник прези­дента РФ А. А. Фурсенко, «в настоящее время вопросы, связанные с фундаментальной наукой, с ее будущим в России и с поддержкой научной среды, не менее актуальны, чем вопросы разви­тия самой инновационной структуры» [Медовни- ков Д., 2014, с. 75]. Становление и развитие НИС не только само по себе стимулирует вовлечение фундаментальной науки в инновационные про­цессы, но и создает разветвленную сеть каналов, по которым научные результаты трансформиру­ются в эффективные инновации. Поддерживая эту сеть, обеспечивая ресурсную подпитку меха­низмов и инструментов НИС фундаментальными научными идеями, государство наводит мосты, связывающие исследовательскую деятельность с насущными потребностями общества и эконо­мики. К сожалению, в последние десятилетия эти мосты оказались в полуразрушенном состоянии, и антикризисное управление в данной сфере ста­новится велением времени.

О вариантах реформирования и выборе одного из них

Директор Российского научно-исследователь­ского института экономики, политики и права в научно-технической сфере при Минобрнауки РФ Е. В. Семенов опубликовал статью [Семе­нов Е. В., 2007, с. 44-59], которая, на наш взгляд, заслуживает того, чтобы привести пространные выдержки из нее. Это позволит нам лучше понять то, что произошло в июне - сентябре 2013 года.

Сначала профессор Е. В. Семенов констатиру­ет наличие кризиса в научном комплексе страны, выражающегося, в частности, в утрате наукой значимых функций в современном обществе; в неадекватности новым (рыночным) условиям существующих форм организации исследований, их финансирования и управления ими; в рас­стройстве системы государственного управления и государственной поддержки науки. Затем он пишет: «Особую остроту проблеме придает то, что кризисное состояние сферы фундаменталь­ной науки и российской науки в целом таит в себе угрозы для развития страны. Острота проблемы заключается и в том, что в силу исторически сложившейся ситуации уже в течение полутора десятилетий невозможным оказывается проведе­ние реформы науки, хотя реформа является жиз­ненно необходимой и для страны, и для самой науки». «В результате объективных сложностей, а также устойчивого противодействия реформе [прежде всего со стороны академической эли­ты». - Примеч. Л. М., С. Ч.] крайне затруднено достижение сформулированной еще в начале 1990-х годов цели формирования модели науки (включая и комплекс фундаментальной науки), соответствующей современной рыночной среде, отвечающей критериям эффективности, способ­ствующей глубокой интеграции науки с высшим образованием и инновационной направленности развития научно-образовательного комплекса страны, затруднено, в частности, формирование нового механизма управления комплексом фунда­ментальной науки, создание эффективного меха­низма финансирования фундаментальной науки, распространение современных форм организа­ции фундаментальных исследований, адекватных реалиям рыночной экономики, масштабу и харак­теру современных вызовов».

Далее на основе проведенного анализа раз­личных точек зрения на данную проблему вы­деляются четыре сценария развития фундамен­тальной науки: инерционный, революционный, радикальный реформаторский и эволюционный реформаторский.

Инерционный сценарий состоит в сохране­нии статус-кво, то есть принципиальных основ существующей организации фундаментальных исследований, а также сложившихся механиз­мов управления и финансирования. «Реализация инерционного сценария означает, во-первых, со­хранение действующих ныне деградационных тенденций и, во-вторых, вероятную катастрофу фундаментальной науки, например, при резком сокращении поступления в страну нефтедолла­ров и, как следствие, обострении борьбы между бюджетополучателями, где возможности научной номенклатуры весьма ограничены. Инерционный сценарий - сценарий постепенного (не значит медленного) умирания фундаментальной нау­ки. Этот сценарий поддерживается утратившей способность к исторической инициативе акаде­мической номенклатурой и научным балластом, для которого любые перемены губительны».

Революционный сценарий «составляет пря­мую противоположность инерционного (сцена­рия сохранения) и состоит в замещении старой национальной системы науки новой системой, создаваемой не на основе старой, а параллельно ей. Революционный сценарий основан на при­знании принципиальной нереформируемости российского научного комплекса, прежде всего Российской академии наук...». По этому сцена­рию предполагается оставить государственные академии наук доживать свой век и создать но­вую, «параллельную» национальную систему на­уки, основанную, прежде всего, на проведении фундаментальных исследований в националь­ных исследовательских университетах. «Внешне она [данная точка зрения. - Примеч. Л. М., С. Ч.] может выглядеть как вполне миролюбивая по от­ношению к РАН, другим госакадемиям, старой организации науки в целом, но в действитель­ности это самая радикальная из существующих, революционная по своей сути точка зрения». Вместе с тем справедливо высказывается сомне­ние, что «российские университеты с преоблада­ющей в них «диссертационной» наукой способны превратиться в исследовательские университеты (на основе которых действительно было бы воз­можно развитие современной фундаментальной науки) без глубочайшей системной перестрой­ки их организации и деятельности, без преоб­разования их в центры интеллектуальной жизни и интеллектуального производства. Само по себе такое преобразование университетов является не менее сложным проектом, чем реформа орга­низации фундаментальной науки».

Радикальный реформаторский сценарий «состоит в передаче потенциала фундаменталь­ной науки заинтересованному в его использова­нии и развитии потребителю - высшей школе, ин­новационным структурам, непосредственно ряду государственных ведомств, а также в создании действенного механизма координации всех частей комплекса фундаментальной науки на государ­ственном (правительственном) уровне». В част­ности, предполагается объединить одни институ­ты Российской академии наук с университетами, на базе других (наиболее успешных) создать на­циональные лаборатории, третьи отдать в управ­ление крупным корпорациям. Е. В. Семенов пи­шет: «Реализация данного сценария, сопряженная со множеством разнообразных трудностей, тео­ретически должна привести к оживлению и воз­рождению фундаментальной науки, переводу ее развития в европейские организационные формы. На практике данный сценарий является наиболее рискованным из-за внутренней неготовности большинства указанных организаций к органич­ному включению в свою систему фундаменталь­ных исследований».

Эволюционный реформаторский сценарий «не исключает возможности поэтапной переда­чи фундаментальной науки в ведение субъектов, потенциально заинтересованных в ее развитии, он даже предполагает программу деятельности по подготовке условий для такого сценария разви­тия. Но сам по себе эволюционный реформатор­ский сценарий состоит в качественном измене­нии и усилении как государственного управления сферой фундаментальной науки, так и самоуправ­ления научного сообщества. В настоящее время и то и другое подменяется монопольным поло­жением академических номенклатурных корпо­раций, блокирующих жизненно необходимые изменения». Данный сценарий, в частности, предполагает:

• создание надведомственного общегосу­дарственного механизма и органа управления комплексом фундаментальной науки, а также качественное укрепление министерства, непо­средственно осуществляющего государственную научную политику;
• концентрацию фундаментальной науки в нескольких органично нуждающихся в ней го­сударственных ведомствах, прежде всего в Ми­нистерстве образования и науки, а также в ко­ординируемых им органах государственного управления;
• введение государственного управления сфе­рой фундаментальной науки взамен монопольно­го управления академической элиты;
• значительное (в 3-5 раз) увеличение доли грантового финансирования фундаментальных исследований и, как следствие, перевод преоб­ладающей части фундаментальных исследований главным образом в проектно-программную фор­му их организации, адекватную принципам ры­ночной экономики и конкурентной среды.

У этого сценария, в свою очередь, есть два ва­рианта:

• «жесткий» вариант прямого управления на­учными организациями со стороны соответству­ющих министерств при включении данных науч­ных организаций в число подведомственных им организаций;
• «мягкий» вариант внешнего управления на­учными организациями со стороны правительства РФ, Минобрнауки и профильных министерств при условии сохранения научными организаци­ями своей самостоятельности (невключенности в число подведомственных организаций).

Профессор Е. В. Семенов делает вывод: «Учи­тывая исторический опыт российских реформ, успех в реформировании науки более реален в случае реализации жесткого варианта эволю­ционного сценария реформирования». Именно этот «жесткий вариант эволюционного сценария реформирования» управления фундаменталь­ной наукой и был реализован в июне - сентябре 2013 года [Федеральный закон, 2013а]. Прямое управление научными институтами Российской академии наук, Российской академии медицин­ских наук и Российской академии сельскохозяй­ственных наук (в составе объединенной акаде­мии) с включением их в подведомственные было поручено специально создан­ному органу исполнительной власти - Федеральному агент­ству научных организаций (ФАНО). По числу подведом­ственных организаций (1008) последнее превратилось в крупнейшее российское «министерство» (см. табли­цу). Для сравнения: у Мини­стерства образования и науки РФ их около 400.

В периодической печати часто высказывалась мысль, что старт реформе не слу­чайно был дан практически сразу после смены руководства Российской академии наук (конец мая 2013 года) как правительственная реакция на «не тот» выбор академиков. Однако, на наш взгляд, процесс пошел еще в 2010 году: почва была подготовлена положениями двух федераль­ных законов [Федеральный закон, 2010; Феде­ральный закон, 2011], которые уже были направ­лены на трансформацию модели науки (включая и комплекс фундаментальной науки) в сторону товарного производства, «сферы услуг», функ­ционирующей на сугубо рыночных началах и не имеющей ничего общего с «академическими вольностями». Во второй половине 2013 года был подведен итог процессу заключения академиче­ской науки в жесткие рамки государственного риск-менеджмента [Федеральный закон, 2013 а; Федеральный закон, 2013б].

Справедливости ради отметим, что первые месяцы работы академических институтов с но­вой вышестоящей организацией (ФАНО) сви­детельствуют о достаточно деликатном и вни­мательном отношении руководства последней к своим подопечным, исключающем всякие ана­логии с деятельностью отечественных кризисных управляющих 1990-х годов, приведшей к лик­видации многих государственных организаций, в том числе научных, и приватизации сомнитель­ными структурами имеющих ценность активов. Возможно, позитивную (хотя и временную) роль здесь играет годовой мораторий, наложенный президентом РФ на решение имущественных и кадровых вопросов, связанных с реформой РАН и созданием ФАНО.

Между тем правительственные органы боль­ше не планируют значительных изменений в сфе­ре науки, в частности в деятельности Российской академии наук. Об этом сообщил руководитель Минобрнауки РФ Д. В. Ливанов. «У нас все прин­ципиальные изменения уже произошли, нам сей­час очень важно настроить эту систему, сейчас мы занимаемся тонкой отладкой работы Федерально­го агентства научных организаций, должна на­конец в полной степени РАН заработать как клуб ученых, как высшая экспертная организация, которая должна давать оценку всем организаци­ям, занимающимся научными исследованиями в России». Кроме того, по его словам, должен заработать новый механизм финансирования на­учных исследований. «Никаких принципиальных изменений уже в этой системе производиться не будет», - заверил глава ведомства [Российская академия наук [б.д.]].

Однако не все так просто. Во-первых, соглас­но уже действующему законодательству [Феде­ральный закон, 2013а], Российская академия наук пока еще не просто клуб ученых (как, наверное, хотелось бы министру), а федеральное госу­дарственное бюджетное учреждение, главный распорядитель средств федерального бюджета, предназначенных для финансового обеспече­ния деятельности ее региональных отделений. Во-вторых, несмотря на принятые руководством страны решения, Минобрнауки РФ продолжает работать в старом формате, например, в части формирования программы фундаментальных на­учных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период и решения вопросов ко­ординации и финансирования фундаментальных исследований. В дальнейшем такое положение может негативно сказаться как на результативно­сти проведения реформ, так и на положении самой РАН (оказавшейся между двух огней) и развитии фундаментальной науки в нашей стране в целом.

С учетом сказанного, на наш взгляд, все бо­лее актуальным становится вопрос о разделении Министерства образования и науки РФ на два ведомства - Министерство образования и Мини­стерство науки и новых технологий, что позволит первому сосредоточиться на решении образова­тельных проблем, которых накопилось уже до­статочно много, а второму - «превратить науку из участника образовательного процесса в произ­водительную силу» [Актуальные проблемы, 2012, с. 80]. Это будет вполне в русле эволюционного реформаторского сценария, согласно которому требуется «создание надведомственного общего­сударственного механизма и органа управления комплексом фундаментальной науки». Пока не­плохо действующее ФАНО может послужить ба­зой для создания нового министерства или войти в него на правах автономной службы. То, какой из этих вариантов будет выбран в конечном счете, не имеет большого значения, важно создать меж­ведомственный федеральный орган исполнитель­ной власти, целиком отвечающий за разработку государственной научно-технической и иннова­ционной политики, координацию деятельности отраслевых министерств и ведомств по ее реа­лизации. Думается, что этот вопрос должен быть включен в повестку дня при разработке нового Федерального закона «О науке в Российской Фе­дерации».

О новом базовом законе

Основной недостаток действующего феде­рального закона [Федеральный закон, 1996] за­ключается в том, что он фактически утратил роль базового - нормы данного закона постфактум подгоняются под нормы других, более значимых, по мнению законодателей, актов. Такими актами за последние четыре года стали уже упоминавши­еся выше федеральные законы. Как итог, принято уже почти 30 федеральных законов, вносящих по­правки в [Федеральный закон, 1996], но послед­ний так и не стал нацеленным на решение насущ­ных проблем современной организации науки, в частности на установление прочных, планомер­ных взаимосвязей и сокращение сроков движения в рамках цикла «фундаментальные исследования - прикладные исследования - эксперименталь­ные разработки», реформирование в сторону существенного улучшения правового статуса субъектов научной деятельности. Что касается общественной роли науки, то в действующем за­коне не указано, в частности, на первостепенное место исследовательской деятельности в про­гнозировании и стратегическом планировании социально-экономических процессов, не закре­плены социальные гарантии для научных работ­ников, особенно для занятых в некоммерческом секторе научной сферы. Серьезным упущением также представляется суженная трактовка ин­струментария государственной поддержки науки, исключающая такие формы, как представление общественных интересов в формировании соци­ального контракта между наукой и обществом, распространение и популяризация научных до­стижений, консолидация общенационального на­учного пространства. Во многом перечисленные недостатки и упущения связаны с тем, что закон разрабатывался в период нараставшего к середи­не 1990-х годов системного кризиса российской науки и в силу этого он, несмотря на все вноси­мые изменения, отражает решение задачи выжи­вания российской научной сферы, ее адаптации к резко изменившимся в худшую сторону по срав­нению с советским временем условиям функцио­нирования.

В основу концепции нового Федерального за­кона «О науке в Российской Федерации» должен быть положен перевод российской сферы иссле­дований и разработок из состояния выживания в состояние поступательного развития на основе активизации вклада науки в становление эконо­мики знаний, в рамках которой обеспечивается реализация всей инновационной цепочки - вос­производство знаний посредством фундаменталь­ных исследований - проведение прикладных исследований и разработок - внедрение научно­технических результатов в производство - про­изводство конкурентоспособной инновационной продукции. Исходя из этого, концепция нового Федерального закона «О науке в Российской Фе­дерации» должна учесть необходимость:

• в организационном плане:
• институциональных изменений в научной сфере с целью привести ее в соответствие с решаемыми страной социально-экономи­ческими задачами, в том числе в плане ис­пользования разнообразных форм организа­ции науки и форм ее финансирования;
• улучшения информационного и матери­ально-технического обеспечения науки;
• улучшения структуры занятых в сфере ис­следований и разработок (увеличения доли исследователей и сокращение доли вспомо­гательного персонала);
• улучшения дисциплинарной структуры на­уки в целях достижения перехода к новому технологическому укладу;
• улучшения квалификационной структуры исследователей (системы подготовки и ат­тестации научных кадров);
• улучшения демографической структуры науки в целях восстановления естественно­го демографического баланса;
• развития интеграционных процессов в связках «наука - образование» и «наука - производство»;
• в финансовом плане:
• повышения эффективности использования средств федерального бюджета, направляе­мых на выполнение исследований и разра­боток;
• обеспечения приоритетного бюджетного финансирования фундаментальных иссле­дований;
• усиления программно-целевых и конкурс­ных методов финансирования исследований и разработок;
• увеличения дополнительных (альтерна­тивных бюджету) источников финансирова­ния науки.

Кроме того, в новом Федеральном зако­не «О науке в Российской Федерации» следует учесть новый статус научно-исследовательских организаций, закрепленный положениями уже принятых федеральных законов. Так, руковод­ство ФАНО подчеркивает, что подведомственные ему академические институты являются прежде всего федеральными государственными бюджет­ными учреждениями, имеющими утвержденные государственные задания, со всеми вытекающи­ми из этого последствиями. Поэтому в научных организациях законодательно должно быть за­креплено разделение функций администрирова­ния и научного руководства между директором и научным руководителем. Именно это позволит в сложившихся условиях сохранить элементы са­моуправления в научной, прежде всего академи­ческой, сфере.

Также должна быть четко определена роль аспирантуры (адъюнктуры) не только как уровня высшего профессионального образования [Феде­ральный закон, 2012, ст. 10, 69], но и как важней­шей ступени в научно-исследовательской работе, итогом которой является присуждение исследова­телю ученой степени кандидата наук. То же самое относится и к докторантуре, о которой вообще ничего не говорится [Федеральный закон, 2012]. В законе должен быть прописан статус аспиран­туры и докторантуры в научных организациях.

В новом Федеральном законе «О науке в Рос­сийской Федерации» следует обозначить переход на программно-целевой метод финансирования государственных расходов в научной сфере, на­шедший отражение в утверждении правитель­ством РФ нескольких программ [Постановле­ние, 2014; Распоряжение, 2012а; Распоряжение, 2012б]. Особо должна быть подчеркнута роль Российской академии наук в процессе разработки и согласования программ.

В концепции должно быть отражено поло­жение о пропорции государственного финан­сирования отечественной науки: 70% - базовое финансирование (поддержка материальной базы научных организаций, обеспечение базового уровня заработной платы в организациях государ­ственного сектора науки), 30% - финансирование через государственные научные фонды (под­держка поисковых и инициативных исследований и разработок). В отношении пропорций средств федерального бюджета и внебюджетных средств, направляемых на финансирование науки, требу­ется установить, что для фундаментальных ис­следований объем внебюджетного финансирова­ния незначителен; для поисковых и прикладных проблемно-ориентированных работ соотношение бюджетных и внебюджетных средств ориентиро­вочно 1:1.

Вероятно, следует поддержать предложе­ние, что принятию нового Федерального закона «О науке в Российской Федерации» должно пред­шествовать утверждение президентом РФ новой доктрины развития российской науки, которая будет служить концептуальным фундаментом для законодательного акта.

Заключение

Если уж государство взялось за антикризис­ное управление наукой, то стоит проявить после­довательность и признать, что требуется всемер­ное государственное содействие модернизации и активному развитию фундаментальной, прежде всего академической, науки как основы иннова­ционных процессов в экономике, важнейшего звена в обеспечении национальной безопасности. В антикризисном аспекте предстоит решить сле­дующие основные задачи:

• утверждение долгосрочного графика бюд­жетного финансирования научных исследований на государственном уровне;
• обеспечение баланса между базовым и кон­курсным финансированием исследований и раз­работок, в том числе фундаментального характе­ра, усиление роли бюджетных фондов поддержки науки;
• развитие материально-технической, экс­периментальной и приборной баз исследований и разработок, включая создание и ресурсное обе­спечение крупных уникальных установок и ком­плексов, центров коллективного пользования научным оборудованием, научно-исследователь­ского флота и космических аппаратов научного назначения;
• совершенствование системы оценки эффек­тивности и результативности бюджетных расхо­дов на научные исследования;
• развитие федеральной контрактной системы в Российской Федерации в части, касающейся ис­следований и разработок;
• развитие мер косвенного стимулирования исследований за счет введения налоговых префе­ренций и таможенных льгот при закупке дорого­стоящего импортного научного оборудования;
• при использовании зарубежного опыта в разработке государственной политики в отноше­нии науки, в частности при подготовке нового Фе­дерального закона «О науке в Российской Федера­ции», следует учитывать, что привнесенные извне модели могут принципиально не соответствовать уже сложившейся отечественной практике и всту­пить в противоречие с российской системой фи­нансово-экономического регулирования, в част­ности с особенностями бюджетного процесса.