О ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОДДЕРЖКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Понятие стратегической организации

Действующее законодательство Российской Федерации содержит критерии отнесения орга­низации к категории стратегических и различные примеры регулирования отношений, связанных с ними. Соответствующие положения предусмо­трены в федеральных законах [3, 4]. Отношения с участием стратегических организаций регулиру­ются также Федеральным законом «О несостоя­тельности (банкротстве)» [1]. Предусмотренные указанными федеральными законами форму­лировки понятия стратегической организации схожи, в общем случае таковыми признаются организации, обеспечивающие стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России. Вме­сте с тем в отсутствие единых методологических принципов отнесения организаций к категории стратегических предусмотренные особенности нормативного правового регулирования [3, 4] мо­гут применяться к разным категориям хозяйству­ющих субъектов.

Перечень стратегических организаций для осуществления контроля за иностранными инве­стициями не формализован. Для применения за­конодательства о приватизации утвержден пере­чень стратегических организаций [8]. В целях реализации законодательства о банкротстве из­дано распоряжение [7] об утверждении перечня стратегических организаций, а также федераль­ных органов исполнительной власти, обеспечива­ющих реализацию единой государственной поли­тики в тех отраслях экономики, где работают эти организации. Эти перечни во многом совпадают, но есть и отличия, которые могут приводить к тому, что отдельные стратегические организации окажутся за пределами системы регулирования.

Кроме того, содержащемуся в вышеуказанных федеральных законах понятию стратегической организации в полной мере соответствуют орга­низации оборонно-промышленного комплекса (ОПК), обладающие имуществом и квалифици­рованными кадрами для разработки, производ­ства, ремонта и утилизации вооружения, военной и специальной техники, а также осуществляю­щие фундаментальные и прикладные исследова­ния в интересах обороны и безопасности страны (табл. 1). Однако не все организации, включенные в «Сводный реестр организаций оборонно-про­мышленного комплекса» [6], ведение которого осуществляется Минпромторгом России, призна­ются стратегическими в соответствии с действу­ющим законодательством Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует о необходимо­сти дополнительного изучения понятия страте­гической организации для применения каждого указанного федерального закона и выработки единых методологических и организационных механизмов отнесения хозяйствующих субъектов к стратегическим организациям в случае тожде­ственности таких понятий.

Если фактически есть различия в статусе хо­зяйствующих субъектов, определяемых в ука­занных федеральных законах посредством де­финиции «стратегическая организация», то для исключения их смешения необходимо уточнение содержания соответствующих дефиниций в ука­занных федеральных законах.

Применительно к законодательству о бан­кротстве перечень стратегических организаций [7] содержит информацию об основных иден­тификационных данных стратегических органи­заций и федеральных органах исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляют деятельность соответ­ствующие стратегические организации (рис. 1).

В отношении стратегических организаций государством применяется комплекс мер государ­ственного регулирования и государственной под­держки, которые могут быть дифференцированы согласно классификации [14]:

• нормативно-законодательные;
• организационные;
• прямые финансовые.

В части нормативного правового регулиро­вания установлены специальные признаки бан­кротства и основания для возбуждения производ­ства по делу о банкротстве, а также особенности осуществления процедур, применяемых в деле о банкротстве [1]. Указанное касается и признания лицом, участвующим в деле о банкротстве, стра­тегической организации, федерального органа ис­полнительной власти, обеспечивающего реализа­цию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность стратегическая организация. Как показано на рис. 1, в отношении большинства стратегических организаций таким федеральным органом испол­нительной власти является Минпромторг России.

В части организационных мер правительством Россий­ской Федерации образована специальная комиссия по обе­спечению реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также орга­низаций ОПК. Комиссия явля­ется постоянно действующим координационным органом, функцией которого является обеспечение согласованных действий федеральных орга­нов исполнительной власти в отношении стратегических организаций. При этом для обеспечения различных на­правлений деятельности комиссией образованы рабочие группы при федеральных органах исполнительной власти (табл. 2).

Кроме того, в соответствии с [1] проводится мониторинг финансового состояния стратеги­ческих организаций и осуществляется реструк­туризация их задолженности по обязательным платежам, стратегическим организациям предо­ставляются субсидии за счет федерального бюд­жета.

Говоря об эффективности принимаемых го­сударством мер поддержки, следует отметить информацию, характери­зующую динамику финан­сового состояния страте­гических организаций с учетом влияния таких мер. На Всероссийской научно­практической конференции 25-26 апреля 2006 года, посвященной проблемам предупреждения банкрот­ства стратегических пред­приятий и организаций, было отмечено, что в связи с переходом российской экономики от административных методов регу­лирования к рыночным большинство стратеги­ческих предприятий и организаций столкнулось с серьезными социально-экономическими про­блемами. Участники конференции подвергли анализу причины возникновения проблем. Ос­новная причина — неудовлетворительное фи­нансово-экономическое состояние предприятий ОПК, ориентированных на выполнение госу­дарственного оборонного заказа (ГОЗ). Уровень загрузки производственных мощностей стра­тегических организаций ОПК составлял около 40%, мощности, предназначенные для выпол­нения ГОЗ, были также недозагружены: по от­дельным отраслям оборонной промышленности этот показатель составлял от 9 до 30 %. Соглас­но представленным на конференции данным, по состоянию на начало 2006 года в состав россий­ского ОПК входили 948 стратегических органи­заций, в отношении которых применяются спе­циальные правила банкротства [1, параграф 5]. В отношении 44 из них возбуждены процедуры банкротства. По данным Федеральной налого­вой службы, 198 стратегических предприятий и организаций имели признаки банкротства, среди них 170 являлись организациями ОПК. Более того, в отношении 150 налоговыми органами были вынесены постановления о взыскании за­долженности за счет их имущества, которые на­правлены на исполнение судебным приставам. В результате в 2006 году под угрозой банкротства находилось 30 % стратегических предприятий и организаций [10].

Отмечая дисбаланс интересов Российской Федерации как кредитора стратегических органи­заций и как собственника имущества, вызванный в том числе несовершенством нормативно-право­вой базы, которая обеспечивает реализацию мер по предупреждению банкротства, участники кон­ференции давали положительную оценку планов правительства Российской Федерации образовать специальную правительственную комиссию, ко­торая сосредоточит свое внимание исключитель­но на проблеме банкротства стратегических ор­ганизаций. Соответствующая правительственная комиссия была образована [5] .

Спустя некоторое время были изданы два ключевых нормативных правовых постановле­ния, касающиеся государственной экономиче­ской поддержки стратегических организаций:

• постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2008 г № 368 «Об утверж­дении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий стратегическим организаци­ям оборонно-промышленного комплекса с целью предупреждения банкротства» [9];
• постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2009 г № 995 «О по­рядке и условиях проведения реструктуризации задолженности организаций оборонно-промыш­ленного комплекса — исполнителей государ­ственного оборонного заказа, включенных в пере­чень стратегических организаций, по налогам, сборам, начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом и списания этих пеней и штрафов» [9].

С 2007 по 2012 год предоставлены субсидии более чем 70 организациям на общую сумму око­ло 18 млрд руб., в том числе: в 2007 году — 1,8 млрд руб., в 2008 году — 3,1 млрд руб., в 2009 году — 7,9 млрд руб., в 2010 году — 4,2 млрд руб. и в 2011 году — 1,0 млрд рублей. Примерно такое же количество стратегических организаций воспользовалось правом на реструктуризацию за­долженности по обязательным платежам.

Промежуточные результаты проводимой работы были обсуждены на состоявшемся 29 мая 2012 года совместном заседании Комитета Государственной думы по вопросам собствен­ности и Комиссии Государственной думы по правовому обеспечению развития организаций оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации, посвященном рассмотрению законо­дательных аспектов расширения использования механизмов финансового оздоровления органи­заций ОПК. Согласно представленным данным, несмотря на значительные финансовые средства, направленные предприятиям ОПК, результаты их модернизации оказались малоубедительными. Было отмечено, как об этом высказался пред­седатель правительства Российской Федерации Д. А. Медведев на совещании по вопросам разви­тия ОПК в подмосковном Реутове: «За последние годы в модернизацию и развитие оборонно-про­мышленного комплекса вкладывались большие средства... Результаты же пока, на мой взгляд, не­высокие. К сожалению, продолжается политика латания дыр, цели опережающего технологиче­ского перевооружения отрасли не достигнуты... Все это сказывается на качестве техники, постав­ляемой в наши Вооруженные силы и на экспорт. Деньги тратятся на модернизацию устаревшего, а НИОКР тянутся подчас не годы, а десятилетия» [11].

Участники заседания констатировали, что многие предприятия российского ОПК еще не готовы к серийному производству высокотехно­логичных систем вооружения и военной техни­ки. По данным Военно-промышленной комиссии правительства РФ, только порядка 40% стратеги­ческих предприятий можно считать финансово благополучными, а 25% находятся в предбанкротном состоянии. Согласно представленной стати­стике, в системе российского ОПК задействовано 1353 предприятия, расположенных в 64 регионах Российской Федерации, 947 из них имеют ста­тус стратегических организаций. По состоянию на май 2012 года в отношении 44 предприятий были возбуждены процедуры банкротства. По данным Федеральной налоговой службы России, 170 стратегических предприятий и организаций ОПК имели признаки банкротства. Более того, в отношении 150 стратегических предприятий и организаций налоговыми органами были вынесе­ны постановления о взыскании задолженности за счет их имущества, они направлены судебным приставам для исполнения.

Таким образом, предпринимаемые государ­ством меры в краткосрочном периоде не привели к существенному изменению состояния отрасли, значительное число стратегических организаций оставались финансово нестабильными. Не по­следнюю роль в этом, по мнению автора, сыграло отсутствие однозначного понимания объектив­ной цели государственной экономической под­держки стратегических организаций.

Говоря об эффективности принимаемых го­сударством мер и возможных причинах недости­жения желаемых показателей их осуществления, нужно отметить следующее. Эффективность обычно понимается как действенность, резуль­тативность процесса по отношению к издерж­кам, сопровождающим его. Если критерием эф­фективности является достижение цели, важное значение приобретает то, какую именно цель имеет инициирование процесса государственно­го регулирования и государственной поддержки стратегических организаций. Формулировка це­лей государственного регулирования и государ­ственной поддержки стратегических организа­ций, а затем и средств их достижения изначально предполагает общественно значимый и важный для государства результат, в связи с этим повы­шение эффективности напрямую зависит от объ­ективности определения того, какие интересы за­щищает государство в сфере деятельности таких организаций.

Вместе с тем действующая нормативная правовая база не содержит четкого определения цели государственной поддержки стратегических организаций. Применяемые меры в основном на­правлены на предупреждение банкротства стра­тегических организаций-должников, в то время как существует возможность применения иных, более эффективных с точки зрения минимизации расходов бюджета способов сохранения стратеги­ческих производств.

Отсутствие критериев дифференциации мер поддержки в зависимости от конкретной ситу­ации и эффективных механизмов организации применения соответствующих мер может при­водить к необоснованному субсидированию неэффективных частных собственников таких организаций и угрозе утраты стратегических про­изводств.

В настоящей статье рассматривается вопрос об объективных целях государственного регули­рования и государственной поддержки в сфере деятельности стратегических организаций и об­суждается формулировка понятия государствен­ной экономической поддержки стратегических организаций. И то и другое имеет существенное значение для выбора инструментария, подлежа­щего применению для обеспечения эффективно­сти принимаемых государством мер в сфере дея­тельности стратегических организаций.

Специфика цели государственного регулирования и государственной поддержки в отношении стратегических организаций

Говоря о цели государственного регулиро­вания в экономике, следует отметить точку зре­ния, согласно которой экономическую функцию государства можно определить как направления деятельности государства в экономической сфе­ре, имеющие целью обеспечение экономического роста, стабильности национальной экономики, внешнеэкономической стабильности, средства и способы государственного воздействия [15]. Эко­номический публичный порядок предполагает государственное воздействие на рыночную эко­номику в целях определенной стабилизации, упо­рядочения рыночных отношений, наполнения их социальным содержанием, поиска компромисса между частными и публичными интересами [12].

В соответствии с другим мнением общая (главная) цель государственного регулирования экономики — обеспечение рационального хозяй­ствования, реализация и защита публичных инте­ресов (интересов общества), таких, как оборона страны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружаю­щей среды, надлежащее осуществление функций социального государства, в том числе защита со­циально уязвимых слоев населения. Обеспечение рационального хозяйствования как составляю­щая общей цели государственного регулирования экономики может служить в качестве универсаль­ной правовой категории и главного ориентира для совершенствования форм государственного регулирования экономики. К существенным при­знакам (элементам) рационального хозяйствова­ния можно отнести развитие производства (про­изводственная составляющая), максимальное использование достижений научно-технического прогресса (инновационная составляющая), эф­фективное и оптимальное использование природ­ных ресурсов при минимизации вредного воздей­ствия на окружающую среду, энергосбережение (экологическая составляющая), социальную на­правленность (социальная составляющая), нрав­ственную направленность (нравственная состав­ляющая) [16].

Специалисты отмечают, что государственное регулирование предпринимательства осущест­вляется в целях соблюдения общих (публичных) интересов: защиты от возможных неблагоприят­ных последствий ведения предпринимательства, обеспечения стабильности макроэкономических процессов, конкуренции и защиты прав потреби­телей и т.п. Для достижения этих целей государ­ство использует определенные средства регули­рования: государственную регистрацию в сфере предпринимательства; лицензирование предпри­нимательской деятельности; антимонопольное ре­гулирование; государственную поддержку малого предпринимательства; государственное регулиро­вание цен на товары; техническое регулирование; налоговое и таможенное регулирование и др. [13].

Как фактор государственного регулирования в экономике и фактор влияния государства на рыночные процессы государственная поддержка варьирует в зависимости от сферы экономики и целей поддержки и регулирования. Различные грани государственного регулирования в эконо­мике и государственной поддержки проявляются в законодательстве, в зависимости от сферы эко­номики и целей государственного регулирования нормативными правовыми актами могут быть предусмотрены те или иные направления госу­дарственной поддержки.

В общем смысле государственная экономи­ческая поддержка организаций как элемент го­сударственного регулирования экономики может быть направлена на выравнивание диспропорций в сферах экономики, где работают те или иные организации, путем поддержки производств, име­ющих потенциальные преимущества на внутрен­нем или мировом рынке, но без государственной поддержки и регулирования не способных в пол­ной мере реализовать этот потенциал.

Говоря о сфере деятельности стратегических организаций, следует учитывать, что это много­профильный и привлекательный в плане инно­ваций сектор экономики. Наряду с обеспечением стратегических интересов государства стратеги­ческие организации содействуют гармоничному развитию регионов, решению социальных вопро­сов (особенно в населенных пунктах, где страте­гические организации являются одновременно градообразующими предприятиями), повыше­нию занятости и улучшению благосостояния населения.

Общие цели государственного регулирова­ния в экономике и государственной экономи­ческой поддержки, заключающиеся в обеспе­чении рационального хозяйствования, могут приниматься в расчет и при решении вопросов государственной экономической поддержки стратегических организаций. Вместе с тем если применительно к стратегическим организациям необоснованно широко трактовать цели госу­дарственного регулирования и государственной поддержки как охватывающие чуть ли не все действия государства в экономике, то, по мне­нию автора, это непродуктивно и не соответству­ет сути государственного регулирования и, соот­ветственно, объективной цели государственной поддержи именно в сфере деятельности страте­гических организаций.

Общеэкономические цели не могут иметь приоритет перед целями, обусловленными со­держанием понятия стратегической организации. Специфика деятельности стратегических орга­низаций имеет особенности, которые и должны определять цели государственного регулирования и экономической поддержки, отличающиеся от общих целей регулирования и поддержки органи­заций в других сферах деятельности.

Регулирование деятельности и поддержка стратегических организаций должны быть под­чинены достижению ключевой цели — безуслов­ному обеспечению бесперебойного производства продукции, имеющей стратегическое значение для государства.

Отсутствие в законодательстве адекватного определения цели государственного регулиро­вания и государственной экономической под­держки в сфере деятельности стратегических организаций может быть причиной бессистем­ности и фрагментарности применяемых методов государственной экономической поддержки и в отдельных случаях приводить к невозможности достижения цели регулирования и поддержки та­ких организаций.

В настоящее время одной из декларируемых целей государственной экономической поддерж­ки стратегических организаций является пред­упреждение их банкротства. Однако предупреж­дение банкротства является не целью, а, скорее, одним из способов достижения цели, не являю­щимся при этом универсальным.

Как отмечено выше, главной целью госу­дарственного регулирования и государственной экономической поддержки в сфере деятельности стратегических организаций является обеспече­ние бесперебойного производства стратегически важной продукции.

Именно с учетом достижения этой цели, определенного, заранее осмысленного результа­та следует определять методы государственного регулирования и государственной экономической поддержки. И тогда можно предложить следую­щее определение.

Государственная экономическая поддерж­ка стратегических организаций — специфиче­ская форма государственного регулирования в экономике, применяемая в целях безусловно­го обеспечения бесперебойного производства продукции, имеющей стратегическое значение для государства, выражающаяся в конкретных мерах нормативно-правового, материального и организационного характера. Такое определе­ние государственной экономической поддерж­ки стратегических организаций предполагает возможность использования более широкого инструментария и выработки более агрессив­ной в хорошем смысле этого слова политики государства для эффективной защиты интересов государства в сфере деятельности стратегиче­ских организаций. При таком подходе государ­ственная экономическая поддержка финансово неустойчивых организаций, в силу ряда причин неспособных обеспечить безубыточность своей деятельности и создающих повторяющиеся ри­ски прекращения производства стратегически важной продукции, перестает быть самоцелью.

В отдельных случаях более эффективное, в том числе с точки зрения расходования бюджет­ных средств, решение ключевой задачи — обе­спечения производства стратегически важной продукции - возможно благодаря активному применению инструментария законодательства о банкротстве, заключающегося не в предупреж­дении банкротства, а, напротив, в управляемом или контролируемом банкротстве и реализации производственных активов стратегических ор­ганизаций более эффективным собственникам. Возможна также реализация предусмотренного преимущественного права приобретения государ­ством имущества стратегической организации [1] с последующей приватизацией этого имущества. Реализация такого подхода требует выработки многокритериального метода оптимизации госу­дарственной экономической поддержки страте­гических организаций, основными принципами которого должны стать:

• эффективность принимаемых мер поддерж­ки с учетом особенностей финансового состояния стратегических организаций;
• согласованность мер поддержки с параме­трами государственных программ, связанных с производством вооружений, в том числе с госу­дарственным оборонным заказом;
• учет структуры собственности стратегиче­ских организаций и развитие государственно­частного партнерства в сфере их деятельности;
• рациональная достаточность принимаемых мер, связанных с расходованием средств феде­рального бюджета.