Новые концепции в осуществлении процедур идентификации

В банковской деятельности идентификация кли­ентов является важнейшим элементом обеспе­чения противодействия легализации доходов, по­лученных преступным путем, и финансирования терроризма (ПОД /ФТ). Минимально достаточные международные стандарты ПОД /ФТ разрабаты­вает главным образом ФАТФ (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег), вы­пустившая свои первые рекомендации в 1990 году. С тех пор они были несколько раз обновлены и ак­туализированы. Согласно действующей редакции, при реализации мер по ПОД /ФТ обязательно при­менение риск-ориентированного подхода (РОП) [FATF, 2017]. В его основе лежит идея дифферен­циации конкретных механизмов ПОД /ФТ в за­висимости от уровня рисков: чем выше риски, тем более строгие меры необходимо применять для их минимизации. Рекомендации ФАТФ уста­навливают только самые широкие, рамочные тре­бования к идентификации клиентов. На практике финансовые учреждения обязаны варьировать кон­кретные механизмы в зависимости от проведен­ной оценки риска. В данной статье мы приводим наиболее показательные примеры РОП к проверке и идентификации клиентов в странах, где суще­ствуют разные экономические условия и законо­дательство. В терминологии ФАТФ применяются два основных понятия, которые относятся к про­верке клиентов, - «надлежащая проверка клиен­та» (НПК) и «идентификация клиента». Согласно определениям, НПК, как более широкое понятие, включает в себя идентификацию как одну из мер установления достоверности сведений, предо­ставляемых клиентом, с целью ПОД /ФТ [Gelb A., 2016]. В российском законодательстве идентифи­кация клиента используется в качестве основного понятия, которое определяет совокупность всех мероприятий по сбору и проверке сведений о кли­ентах, их представителях, выгодоприобретателях, бенефициарах [Федеральный закон, 2001].

В рамках общего РОП ФАТФ не определяет конкретных механизмов изучения клиента. В раз­ных странах регуляторы и финансовые организа­ции должны самостоятельно устанавливать меры по ПОД / ФТ (в том числе по идентификации), ис­ходя из характера и уровня рисков. Согласно ру­ководящим документам ФАТФ, на эффективно­сти ПОД / ФТ сказывается не только недооценка, но и переоценка риска. Излишне жесткие про­цедуры могут устанавливать слишком высокий, непреодолимый порог входа на рынок для ряда потребителей, у которых может вовсе не быть традиционных документов, удостоверяющих личность, или физического доступа к офису фи­нансового учреждения. В результате непропор­циональные меры по идентификации ограничи­вают доступность финансовых услуг, что само по себе повышает риски отмывания преступных доходов и финансирования терроризма, посколь­ку растет наличный оборот, спрос на неформаль­ные финансовые услуги [FATF, 2013].

Системная переоценка риска приводит к тому, что финансовые учреждения, в том чис­ле в силу консервативного нормативного регу­лирования процедур идентификации, не могут адекватно оценить свои риски. Чтобы снизить вероятность санкций со стороны регулятора, они отказываются от обслуживания целых сег­ментов аудитории рынка, отдельных рынков или регионов, предпочитают не разрабатывать новые технологии. Стремление избежать риска оборачивается тем, что целые группы потреби­телей получают косвенный стимул к наличным расчетам или использованию неофициальных финансовых услуг, что также негативно сказы­вается на эффективности национальной системы по ПОД /ФТ. Группы населения, которые не име­ют доступа к финансовым сервисам или ограни­чены в их потреблении, будут проявлять финан­совую активность, что в конечном счете приведет к использованию нерегулируемых банковских услуг [Collins D., MorduchJ., Rutherford S. et al., 2009]. ФАТФ неоднократно отмечала негатив­ные последствия избегания риска и указывала на необходимость внедрения универсального РОП при разработке регулирования и программ внутреннего контроля финансовых организаций [FATF, 2014]. Исходя из актуальных тенденций, сложившихся при проверке клиентов в рамках ПОД /ФТ, мы считаем целесообразным описать новые подходы к НПК с целью повысить доступ­ность финансовых услуг.

На практике идентификация и верификация сведений о клиенте представляют собой непро­стую задачу для регуляторов и банков: с одной стороны, банковские услуги должны стано­виться более доступными, чем раньше, с дру­гой - необходима качественная НПК. Согласно рекомендации ФАТФ, при осуществлении иден­тификации клиентов - резидентов и нерезиден­тов должны использовать «надежные и незави­симые источники информации» [FATF, 2017]. При этом необходимо четко разграничивать идентификацию клиентов и верификацию полу­ченной информации. Идентификация - это сбор информации о клиенте из надежных и независи­мых источников, а верификация - проверка по­лученных данных. При верификации во многих странах используется консервативный подход: собирают и проверяют такие сведения, как дата рождения, пол, источник дохода, адрес регистра­ции, рассматривают только одобренные госу­дарством официальные источники информации (паспорт или другое удостоверение личности). В такой ситуации для ПОД /ФТ целесообразно использовать два подхода к НПК: альтернатив­ные методы идентификации, которые могут при­меняться ко всем категориям клиентов, и специ­фические формы идентификации для целевых групп, например беженцев или людей, ищущих убежище.

Альтернативные методы идентификации

В банковской практике часто складывает­ся ситуация, когда информация, требующая­ся для идентификации клиента, недоступна или ограничена в силу целого ряда причин и обстоятельств, например в банк обращается гражданин другого государства или у клиента отсутствует удостоверение личности. С целью обеспечить надлежащую проверку в некоторых странах был законодательно расширен спи­сок документов, которые могут использовать­ся для идентификации. Такие меры позволяют не только обеспечить соблюдение ПОД /ФТ, но и повысить доступность банковских услуг. В качестве источников информации могут быть задействованы данные об уплате налогов, тру­довая книжка или записи о трудовой деятель­ности в других форматах, рекомендательное письмо от человека, который может подтвердить личность клиента. Например, в Швейцарии, если клиент хочет открыть банковский счет, но по объективным причинам не может предо­ставить официальное удостоверение личности, закон разрешает использовать другую инфор­мацию, полученную от государственных орга­нов, например записи о трудовой деятельности (трудовая книжка, трудовой договор), диплом об образовании, рекомендательные письма и т. д. [Commentary, 2016].

С июня 2016 года в Канаде клиенты, жела­ющие воспользоваться финансовыми услугами, могут открывать депозитные счета на основа­нии документа без фотографии, выданного пра­вительством, идентифицирующего личность, или документа с фотографией, выданного непра­вительственной организацией [Documents, 2017].

В Новой Зеландии к идентификации клиентов могут привлекаться третьи лица, которые долж­ны быть старше 16 лет и принадлежать к числу перечисленных лиц: гражданин страны Содру­жества наций, действующий сотрудник полиции, мировой судья, врач, старейшина коренного пле­мени Новой Зеландии (маори), практикующий учитель, член парламента, адвокат, нотариус, священнослужитель [Amended Identity, 2013]. Согласно действующему законодательству, допу­стима биометрическая идентификация, заменяю­щая удостоверение личности.

С 2007 года на островах Фиджи банки име­ют право проводить идентификацию, опираясь на свидетельство о рождении, которое есть у всех граждан, и подтверждающее письмо от доверен­ного лица, которое должно знать клиента и под­твердить официальную информацию о клиенте (работа, адрес регистрации) [Policy Advisories, 2007]. Например, при идентификации граждан, не достигших совершеннолетия, или студентов доверенным лицом может выступить родитель или опекун, директор школы, арендодатель (если студент снимает жилье).

На Филиппинах послабления касательно идентификации проведены после природной катастрофы. В 2013 году разрушительный тай­фун Йоланда фактически уничтожил значитель­ную часть инфраструктуры. Для поддержания восстановительных работ правительство Фи­липпин изменило законодательство таким об­разом, что банки получили право принимать от граждан письменные сертификаты, удостове­ряющие их личность и факт потери документов [Additional special regulatory reliefs, 2013].

Вводя послабления при идентификации и проверке клиентов, законодатель не должен упускать из виду разную степень риска подделки многих документов. В этом контексте очень по­казателен пример стран, которые законодательно вводят идентификацию личности по биометри­ческим данным. Например, Индия применяет инновационную систему Aadhaar. По последним данным, в стране проживает свыше 1,3 млрд че­ловек, и до недавнего времени практически от­сутствовал эффективный учет граждан. На прак­тике в финансовой сфере для идентификации граждан допускались документы с разной сте­пенью защиты, от водительского удостоверения до карточки избирателя (документ, необходи­мый для регистрации на избирательном участке) или заграничного паспорта. Для снижения ри­сков клиентов просили предоставить несколько из них, что дополнительно сужало доступность финансовых услуг.

В 2009 году в Индии было создано Управ­ление по выдаче уникальных удостоверений (Unique ID Authority of India, UDAI) с целью раз­работать новую систему идентификации граж­дан и наладить выдачу новых удостоверений личности [Srinivasan J., Johri A., 2013]. К мар­ту 2016 года составлено более 993 млн номеров Aadhaar (охвачено около 82% населения), ежеме­сячно количество зарегистрированных увеличи­вается на 14 млн [Aadhaar, 2017]. Номер в системе Aadhaar связан с биометрической информаци­ей (отпечаток пальца, скан радужной оболочки глаза и фотография человека), которая хранится в UDAI. База данных включает также персональ­ную информацию (имя, адрес, пол, дату рожде­ния). При обращении в любой банк клиент может предоставить свой номер в базе Aadhaar и должен дать банку разрешение на проведение электрон­ной процедуры надлежащей проверки клиента. Банк берет у клиента отпечаток пальца и отправ­ляет его вместе с номером Aadhaar в UDAI; если данные совпадают, то банк может сразу же от­крыть клиенту счет [Know, [s.a.]].

В Колумбии банки имеют доступ к Нацио­нальному регистру гражданского статуса, прави­тельственной организации, которая хранит отпе­чатки пальцев более чем 47 млн граждан.

Аналогичные модели используются в Па­кистане. Национальная система биометри­ческой идентификации позволяет проводить НПК не только для открытия банковского сче­та, но и для получения SIM-карты мобильного оператора. В 2016 году законодатель разрешил открывать счета нулевого уровня (счета для на­селения с небольшим доходом, лимит по опера­циям: до 250 долл. США в день, 400 долл. в ме­сяц, 2000 долл. в год) при наличии информации о регистрации SIM-карты. Клиенты могут откры­вать банковские счета прямо с мобильного теле­фона, отправляя короткие команды. Имея доступ к биометрической информации клиента в Наци­ональной системе биометрической идентифика­ции, банки могут сверять эти данные с данными мобильных операторов для проведения процеду­ры идентификации.

Процедуры идентификации с использовани­ем биометрической информации требуют созда­ния адекватной и эффективной инфраструктуры, включающей сканеры для сбора биометрических данных, доступ в интернет, сеть агентов, ис­пользующих сертифицированное оборудование для сбора и обработки данных.

Специфические формы идентификации

Допущение различных форм удостоверения личности при использовании РОП представляет собой гибкое решение, которое может применять­ся и по отношению к целевым группам населе­ния, которые нуждаются в базовых финансовых услугах, например людям с низким доходом, бе­женцам, не имеющим удостоверения личности.

Гибкий подход при идентификации личности актуален в Европейском Союзе с учетом послед­них событий в Сирии и ситуации с беженцами оттуда. В 2016 году Европейская служба бан­ковского надзора (ЕСБН) выпустила официаль­ный документ с разъяснением, как осуществлять НПК, чтобы предложить финансовые услуги беженцам и людям, ищущим убежища и явля­ющимся выходцами из стран с высоким риском ОД/ФТ [EBA, 2016]. Например, для идентифи­кации необходимы документы, выпущенные ЕС, подтверждающие статус беженца и дающие право получить официальный вид на жительство в ЕС. ЕСБН рекомендует банкам тщательно под­ходить к тому, насколько тип документа влияет на риск ОД/ФТ, и лимитировать доступ клиента к банковским продуктам, отдавая предпочтение менее рисковым операциям.

В дальнейшем Бельгия, Франция, Германия, Люксембург и Швеция согласились предоста­вить доступ беженцам к финансовым услугам на основании рекомендаций ЕСБН. Норвегия пока только рассматривает вопрос о возможно­сти такого решения.

В Швеции соглашение между банковским сектором и официальными учреждениями по­зволяет банкам получить доступ к сведениям миграционной службы и узнать срок действия миграционной карты, проверить статус беженца по специальной выделенной телефонной линии [FATF, 2017].

Министерство иностранных дел Германии установило правила идентификации беженцев. Если иностранцы прибыли на территорию страны без удостоверяющих документов, власти Германии выдают им специальный документ о подтвержде­нии въезда на территорию страны [FAQ, 2017].

В Бельгии в июле 2016 года Центральный банк выпустил циркуляр, подтверждающий, что банки могут использовать вид на жительство или документ о статусе беженца для идентифи­кации личности [Communication, 2016].

В декабре 2016 года во Франции регулятор выпустил директиву о том, что банки могут ис­пользовать официальный сертификат ищуще­го убежище с фотографией и сроком действия для идентификации.

В Нидерландах беженцы могут получить одежду и еду по «денежкой карте», которая вы­дается Банком Нидерландов и защищена пин- кодом. Карта дает беженцу доступ к предметам первой необходимости, пока идет процесс иден­тификации его личности.

В Австралии актуальна проблема другого рода: нужно обеспечить доступность финансо­вых услуг для аборигенов. Правительство пред­лагает различные сценарии, когда клиенты опре­деленных национальностей могут предоставлять в банк свидетельство о рождении или официаль­ное рекомендательное письмо, выданное главой общины/племени [Aboriginal, [s.a.]]. Приме­ром Австралии могут воспользоваться Канада и США, где коренное население, проживающее в резервациях, не имеет доступа к финансовым сервисам и банкам, что способствует росту кор­рупции и незаконных операций.

Иордания использует идентификационные карты, которые выдает Управление верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. По карте беженец получает доступ к электронным деньгам в рамках сервиса Jo Mo Pay, который позволяет совершать денеж­ные переводы [The long road, 2016].

В некоторых штатах США граждане Мек­сики получают доступ к финансовым сервисам при предъявлении специального удостоверения налогоплательщика, выдаваемого мексиканским правительством. Эти процедуры осуществляют­ся в рамках интеграции мексиканских иммигран­тов в Америке.

В Израиле банки самостоятельно устанавли­вают лимит по операциям, доступным беженцам при наличии специального сертификата, выдава­емого правительством страны.

Выводы

Поскольку ФАТФ не предоставляет кон­кретных схем НПК и идентификации клиентов, каждая страна должна учитывать национальные особенности экономической и политической об­становки, разрабатывать свои методы и подходы.

Несмотря на огромное разнообразие воз­можных подходов к НПК, общим является РОП, который обеспечивает оптимальное принятие ре­шений в каждой ситуации. Здесь особенно ощу­тима местная специфика: процедуры принятия решений, численность и структура населения и т. д.

В странах, где отсутствуют иные механизмы идентификации клиентов, делают выбор в поль­зу биометрии. Он обусловлен не столько инно­вационностью биометрической аутентификации, сколько ее доступностью любым гражданам, вне зависимости от уровня грамотности и образова­ния. Сама по себе биометрия затратна, требует массовой регистрации биометрических данных, их централизованного хранения. Мы пока не мо­жем полностью корректно оценить риски воз­можной компрометации биометрии. Сравнение отпечатков пальцев, слепка голоса или радужной оболочки глаза - вероятно, перспективные тех­нологии, но настолько разнообразные, что сегод­ня невозможно определить, какая из них станет общепринятой практикой. Как вариант, можно рассматривать хранение фотографий граждан в единой базе данных. Данное решение имеет и недостатки: внешность человека со временем сильно меняется, а провести именно автоматизи­рованную верификацию внешности - задача тех­нически сложная (работа с отпечатками пальцев сравнительно проще).

Как ни странно, в странах с высоким уровнем экономического развития, напротив, выбирают значительно более простые и дешевые меха­низмы аутентификации. Возможно, сказывается высокий уровень институционального доверия, наличие действующей инфраструктуры. Так, в Германии, Швейцарии законодательно разре­шена удаленная идентификация с использова­нием видеосвязи. Она сочетается с весьма деше­выми компенсаторными механизмами, например когда клиенты могут пройти идентификацию в ближайшем отделении связи.

В России идентификация клиентов проводит­ся при личном присутствии и в удаленном фор­мате. В мае 2014 года в силу вступили изменения в Федеральный закон от 07.08.2001 г № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», которые ре­гламентировали применение упрощенной иден­тификации. Для аутентификации используется единая система идентификации и аутентифика­ции (портал государственных услуг) и государ­ственные базы данных (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и т. д.). Сейчас в Госдуме рассматривается проект феде­рального закона «О внесении изменений в Феде­ральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»», кото­рый предполагает введение полноценной уда­ленной идентификации [Проект Федерального закона, 2017]. В соответствии с законопроектом с согласия клиента банки смогут собирать био­метрическую информацию клиента и направлять в ЕСИА, чтобы впоследствии эти данные были доступны другим кредитным организациям и личное присутствие клиента не требовалось.

В мировой практике вопросы идентификации клиента выходят за рамки проблематики борьбы с отмыванием преступных доходов и финанси­рованием терроризма. Механизмы установления личности напрямую влияют на издержки граж­дан и частных компаний, уровень конкуренции на банковском рынке. В конечном счете неэф­фективность механизмов может быть барьером для получения финансовых услуг населением. В силу указанных причин становятся актуаль­ными аудит и модернизация процедур идентифи­кации, предусмотренных российским законода­тельством.