САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ОТРАСЛЯХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Деятельность инфраструктурных отраслей естественных монополий отяжении последних 150 лет оставалась предметом государственного регулирования. Естественно, что в этих условиях у естественных монополий просто не было места для саморегулирования. Однако в последние годы в рамках общего движения к расширению сфер применения саморегулирования законодатель счел возможным его внедрение в инфраструктурных отраслях. Так, например, в электроэнергетике и теплоснабжении появились те или иные формы саморегулирования [1, ст. 31; 2, гл. 6]. Однако остаются вопросы, ставящие под сомнение перспективы саморегулирования в естественных монополиях.

Так, законодатель, декларируя наличие само­регулирования [3, ст. 2] на оптовом рынке электроэнергии и теплоснабжения, оставляет за границами участие в регулировании конечных по­требителей, а закон «О теплоснабжении» наряду с саморегулированием участников рынка описы­вает 45 видов различных полномочий в сфере те­плоснабжения, закрепленных за Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъек­тов Российской Федерации и муниципалитетами [2, ст. 4, 5, 6, 7].

Появление элементов саморегулирования в этих отраслях совпало с глубокими реформами, которые переживают в настоящее время есте­ственные монополии. Ядром этого реформирова­ния является внедрение конкуренции в некоторые сегменты их деятельности. С учетом этого обстоя­тельства можно выдвинуть следующую гипотезу - распространение конкуренции делает применение тех или иных форм саморегулирования в отраслях естественных монополий обоснованным и целе­сообразным при сохранении государственного влияния на процессы регулирования. Целью дан­ной статьи является обоснование вышеупомяну­той гипотезы и выработка предложений по совер­шенствованию механизмов саморегулирования в этих отраслях.

Место регулирования в деятельности естественных монополий

Механизм деятельности естественных моно­полий в силу особенностей природы их возникно­вения и поведения на рынке имеет существенные отличия от других предприятий. В значительной мере глубина этих различий определяется техно­логическими особенностями этих отраслей (нали­чие сетевого компонента и т. п.), а также особенно­стями их рыночного поведения (удовлетворением одним предприятием всего спроса на рынке [4] и др.). Наличие государственного регулирования, безусловно, является фактором, приводящим к заметным отличиям естественных монополий от обычных коммерческих организаций.

Можно утверждать, что между характером регулирования и механизмом деятельности есте­ственных монополий существует весьма жесткая взаимосвязь [5].

Остановимся на определении основных по­нятий, используемых в данном исследовании. Ключевым из них является - регулирование. Ис­пользуемые в экономической и юридической лите­ратуре определения весьма разнообразны, однако для целей данной статьи будем понимать под регу­лированием «установление системы правил веде­ния хозяйственной деятельности на определенном рынке (определенным множеством экономических агентов) и санкций за несоблюдение этих правил. Экономических агентов, на которых распространя­ется данная система регулирования, мы будем на­зывать объектами регулирования» [6].

В соответствии с позицией Р. М. Нуреева [4] можно выделить несколько ситуаций, когда регу­лирование обосновано и необходимо:

• естественная монополия;
• отрасли, свободный вход в которые приводит к грубому нарушению общественного порядка;
• возможность деструктивной конкуренции (отрасли с такими характеристиками, как высокая капиталоемкость и наличие избыточных мощно­стей);
• острое общественное неприятие «неспра­ведливости», возникающей иногда в отраслях общественного значения.

Следует отметить, что первая и четвертая си­туации непосредственно связаны с деятельностью естественных монополий.

Государственное регулирование

Остановимся на причинах и основных этапах становления государственного регулирования.

До возникновения монополий государство в экономике не проводило последовательной поли­тики регулирования, а предприятия естественных монополий были первыми, в отношении которых были разработаны и успешно реализованы кон­цепции государственного регулирования. В об­щем случае целями такого регулирования явля­ются экономическая эффективность, обеспечение надежности услуг и возможности доступа к ним.

История государственного регулирования ве­дет отсчет с середины XIX в., когда в 1844 г в Ан­глии был принят закон «О железных дорогах». Он регламентировал деятельность железнодорожных компаний и преследовал цели, которые в настоя­щее время стали классическими целями государ­ственного регулирования как такового. Так, этот закон позволял парламенту страны регулировать прибыль железнодорожных компаний, обязывал соблюдать интересы малоимущих граждан, регла­ментировал доставку почты, перевозку полиции и войск [7, с. 6].

Закон, принятый в отношении деятельности Национальной электрической ассоциации США в 1897 г, некоторые ученые считают датой рожде­ния государственного регулирования предприятий естественной монополии. Он вводил «исключи­тельное» лицензирование в электрической отрас­ли и государственный контроль за «справедливы­ми» ценами и прибылями в рамках Национальной электрической ассоциации. По сути, это означало конец рыночного ценообразования в электроэнер­гетике США. Аналогично было введено регулиро­вание в отношении предприятий других отраслей, определенных в настоящее время как естественно­монопольные.

Уже в первых нормативных актах, касающихся регулирования деятельности естественных моно­полий, отчетливо видны два направления регу­лирования: антимонопольное и регулирование «справедливых цен и прибыли» при условии обес­печения доступа к услугам естественных моно­полий. По мере формирования представлений о естественной монополии как о единственной ор­ганизации, предоставляющей услуги на данной территории, регулирование окончательно форми­руется как механизм установления цен на услуги.

С точки зрения институциональной экономиче­ской теории регулирование может рассматриваться [4] «как долговременный специфический контракт между государством и фирмой, занимающейся особым видом деятельности. Через контроль це­нообразования в одностороннем и принудитель­ном порядке государством вводятся ограничения на допустимый размер прибыли, то есть ограни­чивается право на присвоение остаточного дохода. А предприятие, в соответствии с контрактом, по­лучает доступ к специфическим ресурсам или осо­бому виду деятельности, и главное - полную или частичную защиту от конкурентов».

Однако практика показывает, что цели регули­рования значительно шире, чем просто установле­ние цен предприятий естественных монополий, а часть из этих целей труднодостижима исключи­тельно методами контроля цен.

В современных условиях значимость есте­ственных монополий в различных сферах жиз­недеятельности существенно расширяет цели и структуру задач государственного регулирования. Рассмотрим механизм государственного регулиро­вания на примере электроэнергетической отрасли.

Так, в сфере экономической безопасности го­сударственное регулирование направлено на обес­печение бесперебойной поставки электрической энергии в объемах, необходимых для работы пред­приятий, жилищно-коммунального хозяйства, государственного управления, осуществления охраны правопорядка, поддержания обороноспо­собности страны и т. д.

В целях устойчивого экономического развития государственное регулирование должно обеспечить возможность покупки электрической энергии субъ­ектами хозяйственной деятельности в необходимых количествах и на условиях, позволяющих реализо­вать предпринимательскую деятельность, а также повышать эффективность использования электро­энергии. Поскольку электроэнергетическая отрасль является системообразующей отраслью народного хозяйства, основной целью является территори­альное развитие и обеспечение территориальной целостности национальной экономики. Государ­ственное регулирование в данном случае призвано обеспечить такую конфигурацию инфраструктуры, при которой создаются условия развития как самих территорий, так и находящихся на них предприятий, а также обеспечивать связь между энергодефицит­ными и энергоизбыточными регионами.

Одним из главных вопросов государственно­го регулирования является соблюдение баланса между общественно значимыми целями и интере­сами субъектов регулируемой отрасли. Причем в данном контексте к интересам предприятий есте­ственных монополистов может быть отнесена кон­курентоспособность на рынке труда и капитала, а также получение прибыли в интересах собствен­ников имущества этого предприятия и наличие возможностей расширенного воспроизводства.

Поведение инфраструктурных естественных монополий в условиях регулирования

Как уже упоминалось выше, регулирование может рассматриваться как специфический кон­тракт между государством и фирмой - объектом регулирования. Для анализа поведения сторон следует проанализировать стимулы к качествен­ному исполнению данного контракта, риски оп­портунистического поведения и транзакционные издержки, минимизация которых также способ­ствует эффективному исполнению контракта.

Очевидно, что предприятия естественных монополий вырабатывают модели поведения, минимизирующие влияние государственного ре­гулирования. Причиной для формирования таких моделей может являться, в частности, оппортуни­стическое поведение государства или самих объ­ектов регулирования.

Основные модели поведения можно сформу­лировать следующим образом:

• завышение издержек;
• формирование механизмов влияния на уста­новление цен;
• оппортунистическое поведение.

Остановимся подробнее на упомянутых моде­лях. Можно предположить, что в случае регулируе­мых цен, где в качестве базы для расчета прибыли используются издержки, не существует стимулов к жесткому контролю как текущих, так и капи­тальных издержек (эффект Аверч - Джонсона [8]). Снижаются стимулы к внедрению инноваций, осо­бенно если их результатом может стать повышение эффективности используемых ресурсов, повышает­ся вероятность роста накладных и прочих расходов. Такая модель поведения в конечном итоге приводит к тому, что «избыточный» доход оказывается в рас­поряжении не столько потребителей, сколько ме­неджмента регулируемых предприятий. Ситуация, наблюдаемая в течение длительного времени на различных предприятиях естественных монополий в Российской Федерации (как федеральных, так и локальных), дает множество примеров, подтверж­дающих реалистичность такой модели поведения.

Практически на всех из них присутствует определенный элемент субъективизма, проявляю­щийся, например, в установлении нормы прибыли, ценового потолка, дефлятора, нормы доходности и т. п. Наличие влияния на формирование этих ве­личин может оказаться для собственников и мене­джеров предприятий эффективным путем для полу­чения дополнительного дохода или «квазиренты». Такая возможность формирует условия для поиска способов влияния на регулирующие органы. За­траты на такую деятельность в литературе получи­ли название «издержек влияния» [9, т. 1. с. 387], а успешный результат - «захват регулятора» [10].

Оппортунистическое поведение, по мнению О.   Уильямсона, связано с недобросовестным по­ведением экономических субъектов, нарушением условий сделки [11, с. 55], что в рассматриваемой ситуации может проявляться в увеличении сро­ков или усложнении процедур оказания услуги (присоединения к сетям), ухудшении параметров поставляемой продукции или предоставляемой услуги (снижение температуры теплоносителя в системах теплоснабжения) и др.

Следует отметить, что, с одной стороны, при­надлежащие государству предприятия естествен­ных монополий демонстрируют во многом сход­ные с частными фирмами модели поведения, а с другой, их модели адаптационного поведения связаны с регулированием, не учитывающим раз­умные интересы регулируемых фирм.

Таким образом, и у потребителей продукции (услуг) естественных монополий, и у регулирую­щих органов сформировалось восприятие регули­рования как не вполне эффективного инструмента, не свободного от «провалов» регулирования.

Дерегулирование не означает отказа от регулирования

Выявление «провалов» и неэффективности ре­гулирования сформировало идею о целесообраз­ности использования конкуренции как инстру­мента регулирования естественных монополий. Основополагающими работами, обосновавши­ми эту теорию, стали работы Г. Демсеца [12, с. 55-65], где он показал возможность организации экономически эффективной конкурентной среды в условиях монополии (квазиконкуренция). Так, одним из способов привнесения конкуренции на рассматриваемый рынок, по его мнению, являет­ся организация торгов (аукциона) за этот рынок (за франшизу), где в результате одна из конкури­рующих фирм наделяется правами по управлению комплексом имущества естественной монополии на ограниченный период времени. Эта концепция получила название «конкуренции по Г. Демсецу» (Demsetz-competition).

Суть государственного регулирования заклю­чается в том, что государство организует конкурен­цию за франчайзинговые права по обслуживанию рынка естественной монополии. Хотя общая цена может превышать предельные издержки, допол­нительная прибыль поступает государству в виде франчайзинговой платы за доступ на монопольный рынок. В результате, при условии, что количество участников велико, достигается ценообразование по Рамсею [13] (по средним полным издержкам). При этом государство должно установить мини­мальные стандарты качества (услуг или товаров), иначе снижение цены будет достигнуто за счет одновременного понижения качества товара.

Следует отметить и ряд принципиальных огра­ничений такого рода конкуренции. Во-первых, теория аукциона утверждает, что качество вы­игравшей заявки возрастает только тогда, когда возрастает количество заявок. Во-вторых, победи­тель может не исполнять ранее оговоренный кон­тракт, и, следовательно, необходимо принимать во внимание издержки мониторинга и проблемы «принципала-агента». В-третьих, необходимо учитывать неопределенность ситуации с корректи­ровкой контрактов при изменении внешних усло­вий и управлением долгосрочными программами развития. В-четвертых, получив контракт, фирма получает преимущество на следующих торгах, поскольку обладает эксклюзивной информацией об издержках, процессе производства и т. п.

Тем не менее конкуренция по Демсецу полу­чила относительно широкое распространение для компаний водоснабжения и водоотведения.

Идеи Г. Демсеца нашли свое дальнейшее раз­витие в теории состязательных рынков (contestable markets) [14], согласно которой угроза потенци­альной конкуренции рассматривается как меха­низм, позволяющий регулировать деятельность естественных монополий. Эта теория была созда­на Вилигом (1980 г), У Баумолем и Дж. Панзаром (1982 г.) и применена к естественным монополиям Д. Корсейем, Р. Исааком и В. Смитом [15, с. 91­113]. Концепция состоит в том, что на рынке, где вход и выход являются свободными настолько, что соответствующими барьерами можно пренебречь, угроза потенциальной конкуренции может дер­жать цену на уровне предельных издержек. Пред­приятия, действующие на состязательном рынке, будут не готовы к увеличению прибыли за счет роста цен выше уровня долгосрочных средних издержек, так как при этом они будут создавать стимулы для входа на рынок конкурентов. Такой эффект состязательности не зависит от фактиче­ского наличия конкуренции, а определяется воз­можностью ее возникновения.

Как теоретическая конструкция теория со­стязательного рынка представляет безусловный интерес. Однако условие пренебрежимо малых барьеров входа и выхода практически исключает инфраструктурные монополии в промышленно­сти из числа таких состязательных рынков (но, например, в гражданской авиации можно найти множество примеров реализации этого подхода). Большие постоянные издержки, связанные с суще­ственными капитальными затратами, свойственны практически всем естественным монополиям, и в этих условиях потенциальная конкуренция может оказаться одинаково вредна как конкурентам, так и самой инфраструктуре.

Обобщая практику функционирования есте­ственных монополий, в статье выделены пять основных подходов к внедрению конкуренции в их деятельность.

Первый может быть обозначен как реальная конкуренция между различными инфраструктура­ми, что на практике означает строительство новой инфраструктуры, которая могла бы конкурировать с действующими. Очевидно, что реализация такой формы конкуренции возможна лишь при весьма специфических внешних условиях, а в общем слу­чае приведет к росту «неокупаемых» капитальных затрат и, в конечном итоге, к потерям потребителей.

Второй подход и вовсе не предусматрива­ет создания конкурентной среды и может быть обозначен как стимулирующее регулирование (ярдстик-конкуренция). Суть подхода состоит в формировании атмосферы состязательности за счет сравнения показателей регулируемой компании с наилучшими показателями в деятельности анало­гичных компаний. В общем случае такой подход не создает реальной конкуренции. Кроме того, он весь­ма сложен и в практическом смысле. За счет объек­тивных отличий самих компаний и многопрофиль­ного характера их деятельности он может дать лишь очень грубые результаты или приведет к созданию весьма сложных моделей, сравнивающих деятель­ность компаний по сотням различных показателей и нуждающихся в широкой статистической базе.

Третий подход предусматривает формиро­вание квазиконкуренции, т. е. ситуации, когда классическая конкуренция подменяется угрозой (гипотетической возможностью) возникновения реальной конкуренции. Формами его организации могут быть как конкуренция по Демсецу, так и со­стязательные рынки.

Четвертый подход связан с многопрофильной деятельностью большинства современных моно­полий. Если компания производит несколько про­дуктов, то можно предположить, что среди них есть продукты, которые могут предоставляться и другими поставщиками. Следовательно, суще­ствует возможность выделения и обособления естественномонопольных видов деятельности от других, где может существовать реальная кон­куренция. Главное в таком подходе - обеспе­чить доступность обособленной естественно­монопольной части для других предприятий, если это им необходимо для получения собственного продукта (например, доступ к трубопроводному транспорту или электрическим сетям). К числу недостатков такого подхода следует отнести необ­ходимость существенного изменения организаци­онных структур и отказ, в некоторых случаях, от вертикальной интеграции, что ведет к росту транз­акционных издержек.

Пятый подход представляет собой модель монополистической конкуренции, где за счет диф­ференциации продукта конкуренция носит не це­новой характер, а возникает между видами услуг (например, разные виды транспорта, связи, источ­ники тепла и электроэнергии).

Следует отметить, что появление нескольких продавцов в тех или иных сегментах рынка от­нюдь не означает автоматического возникновения конкуренции. При этом возможности конкурен­ции в естественных монополиях ограничены на­личием сетевой структуры, асимметричностью информации, наличием жестких вертикальных технологических связей.

Предложенные действия в совокупности спо­собны привести к созданию конкуренции в отдель­ных сегментах рынка только при условии прин­ципиального изменения механизма деятельности естественных монополий, а именно: дерегулирова­ния взаимоотношений между участниками рынка, создания условий для формирования новых игро­ков и либерализации подходов к ценообразованию.

На мой взгляд, дерегулирование представля­ет собой наиболее сложную проблему, так как, с одной стороны, предполагает отказ государства от вмешательства в действия компаний, а с другой, формирование новых условий функционирования и развития таких отраслей. Это особенно важно для отраслей, изменения в деятельности которых затрагивают практически каждое предприятие и каждого гражданина. Таким образом, можно утверждать, что дерегулирование нельзя рассма­тривать как отказ от регулирования.

В контексте данной статьи предлагается сле­дующее определение: дерегулирование следует понимать, во-первых, как процесс перехода от прямого ценового регулирования к рыночно­ориентированному, а во-вторых, как механизм, необходимый для создания и развития конкурен­ции. В этом смысле рыночно-ориентированное регулирование означает, что основным объектом внимания регулятора должно являться формиро­вание рыночной среды, создание необходимой инфраструктуры, стандартов и правил рынка, а не поведение конкретных предприятий.

Саморегулирование как альтернатива

Выше показано, что после реформирования естественных монополий сохраняется определен­ный набор задач, которые не могут быть решены исключительно в рамках обычных контрактных отношений, поскольку затрагивают неопределен­ный круг лиц, а именно:

• разработка правил присоединения к сетям (включая проблему недискриминационного до­ступа);
• разработка стандартов деятельности и пра­вил рынка;
• вопрос квалификации (лицензирования) продавцов и покупателей;
• формирование программы развития отрасли;
• мониторинг соблюдения стандартов и меха­низмы понуждения к соблюдению действующих правил;
• разрешение споров между участниками рынка.

Один из важнейших вопросов реформирова­ния естественных монополий - механизм регули­рования. Государственный регулирующий орган (органы) вполне может справиться с этой задачей, однако следует отметить, что в случае дерегулиро­вания условия, в которых придется работать тако­му органу, существенно меняются:

1. Количество регулируемых субъектов суще­ственно увеличилось (например, до 2002 года в российской электроэнергетике с конечными по­требителями взаимодействовали только регио­нальные энергосистемы, а в настоящее время на розничном рынке работает более 200 энергосбы­товых компаний [19]).
2. Расширяется география деятельности субъек­тов регулирования. Так, до реформы регулируемые субъекты действовали, как правило, на территории одного административного образования, следова­тельно, регулятору доступна и понятна структура по­требления и другие территориальные особенности.
3. Существенно расширяется перечень услуг, типов контрактов и систем ценообразования во вза­имоотношениях поставщика продукции, сетевых, сбытовых организаций и конечного потребителя.

Наличие этих условий заметно усложняет за­дачу и переносит акцент на формирование рыноч­ных правил, где нужны компетенции, отличные от регулирования ценообразования (основной задачи регулирования в дореформенный период).

Таким образом, решение задач, связанных с регулированием в реформированных отраслях, может основываться на двух противоположных взглядах:

• первый состоит в том, что, несмотря на дере­гулирование, необходимо сохранять специальную систему государственного регулирования для обе­спечения создания стандартов, правил и контроля за их соблюдением;
• вторая точка зрения состоит в том, что с функцией создания новых правил и контроля за их соблюдением участники рынка справятся са­мостоятельно, а контроль со стороны государства должен осуществляться лишь в пределах, преду­смотренных для других нерегулируемых отраслей (саморегулирование).

Прежде чем мы попробуем обосновать наибо­лее оптимальное решение для инфраструктурных отраслей, остановимся более детально на поняти­ях саморегулирования и саморегулируемых орга­низаций.

В соответствии с определением П. В. Крюч­ковой [6] «Саморегулирование - это институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитим­ные (не противоречащие установленным государ­ством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты регулиро­вания имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера)». Саморегу­лирование реализуется различными способами, но наибольшее распространение получили специ­ализированные саморегулируемые организации (СРО). Их деятельность, в частности, регулиру­ется федеральным законом о саморегулируемых организациях [3].

По мнению П. В. Крючковой, «организация саморегулирования представляет собой сеть кон­трактов, заключаемых множеством экономических агентов, действующих в рамках правил, определяе­мых институтом саморегулирования. Обычно ор­ганизация саморегулирования представляет собой зонтичный контракт, когда экономические агенты заключают контракты не между собой, а с цен­тральным агентом, которого также можно называть организацией саморегулирования. В этом случае возникает замкнутый контур (замкнутая система с положительной обратной связью) из двух экономи­ческих субъектов (организации саморегулирования и члена организации), каждый из которых по одному кругу отношений выступает в качестве исполнителя, а по другому - в качестве поручи­теля» [6].

Несмотря на то что саморегулирование охва­тывает всё новые сферы экономики, необходимо отметить, что оно является весьма рискованным способом регулирования рынка с точки зрения общественного благосостояния [6], поскольку, с одной стороны, является очень чувствительным к внешним факторам и механизмам, а с другой - деятельность саморегулируемых организаций (особенно в случае единственной организации в отрасли) может подавлять конкуренцию.

По мнению исследователей [16], в общем случае эффективность саморегулирования во многом определяется следующими факторами:

• издержки, возникающие из-за провалов рынка, несут в основном фирмы, действующие на этом рынке (т. е. затруднена трансляция из­держек на конечных потребителей);
• благополучие фирм зависит от весьма широкого спектра стейк-холдеров, коммуника­цию с которыми лучше осуществлять от имени отрасли в целом;
• социально значимые цели для этой отрас­ли четко определены правительством;
• отсутствуют законодательные ограниче­ния объединения фирм для целей саморегули­рования;
• рынки являются конкурентными, а товары достаточно однородными;
• не существует ограничений на использова­ние эффективных санкций в рамках саморегули­рования;
• отсутствуют субъекты, которые могут поль­зоваться преимуществами от введения саморегу­лирования без участия в общих издержках;
• товары не оказывают существенного воз­действия на благосостояние индивидов;
• в случае, если товар оказывает существенное воздействие на благосостояние индивидов, то:

государство участвует в развитии саморегули­рования;

в органе саморегулирования участвуют пред­ставители всех основных заинтересованных сто­рон (стейк-холдеров);

• процедуры и управление организацией са­морегулирования являются транспарентными;
• общество признаёт независимость органи­зации саморегулирования.

К факторам, снижающим общественную эф­фективность, могут быть отнесены:

• слабая конкуренция на рынке;
• относительно краткосрочный горизонт при­нятия решений участниками рынка;
• слабое влияние репутации фирмы на потре­бительский выбор (фирмы не заинтересованы в инвестициях в репутацию);
• деятельность фирм на рынке вызывает отри­цательные внешние эффекты;
• товары являются сложными (гетерогенны­ми) или существенными для благосостояния по­требителей;
• социальные цели саморегулирования четко не определены в законодательстве.

Таким образом, из этого обзора ключевых факторов эффективности саморегулирования вы­текает ряд необходимых условий для внедрения саморегулирования в отраслях инфраструктурных естественных монополий.

Во-первых, специфика, социальная значи­мость и важность для благосостояния потребите­лей продукции естественных монополий предпо­лагает участие в саморегулировании государства и иных стейк-холдеров.

Можно отметить, что перечень вопросов, нуж­дающихся, по нашему мнению, в регулировании и приведенных в начале данной статьи, в значитель­ной степени совпадает с функциями саморегули- руемых организаций [3]. Однако среди функций, регулирование которых следует обеспечить, осо­бое место занимает формирование программы раз­вития отрасли, которое предполагает наличие меха­низма учета интересов потребителей, поставщиков, владельцев сетевой инфраструктуры, а также задач регионального и экономического развития. Само­регулирование, в вышеупомянутом понимании, не предназначено для решения подобных вопросов.

Означает ли это, что применение механиз­мов саморегулирования невозможно в отраслях инфраструктурных естественных монополий? Конечно же, нет. Следовательно, должна быть предложена другая модель саморегулирования, которая позволит учесть все особенности.

Для подбора подходящего механизма регули­рования рассмотрим классификацию таких меха­низмов по признаку вмешательства государства и других заинтересованных лиц (стейк-холдеров) в процессы саморегулирования. Исследователями [17] предложены градации, различающиеся по степени вмешательства (см. рисунок).

Механизм регулирования может представлять собой комбинацию элементов саморегулирования и государственного регулирования. Именно рас­пределение ответственности между государством и саморегулируемыми организациями позволяет ввести определенные градации. Остановимся бо­лее детально на понятиях со-регулирования и ква­зирегулирования. Понятие квазирегулирования по степени вовлеченности государства ближе к чистому саморегулированию и охватывает ситуа­ции, когда предприятия отрасли используют такие стандарты и правила поведения, которые разра­ботаны и(или) приняты правительством, но их выполнение остается под контролем саморегули- руемых организаций. Понятие со-регулирования в данном случае предполагает, что саморегули- руемая организация занимается разработкой от­раслевых стандартов и порядком их применения, а государственные органы одобряют и обеспечи­вают правовую поддержку не только решением по введению стандартов, но и контролем по их прак­тическому выполнению участниками рынка.

В уже упоминавшейся работе П. В. Крючковой указано, что, «если саморегулирование - это ре­гулирование определенной сферы исключительно объектами регулирования, то со-регулирование - это регулирование определенной сферы совмест­но представителями бизнеса, государства и други­ми заинтересованными организациями (потреби­тельскими организациями, профсоюзами и т. п.)», и особо отмечается, что со-регулирование следует рассматривать «не как разновидность саморегули­рования, а как дискретную институциональную альтернативу наряду с государственным регули­рованием, саморегулированием и рыночным регу­лированием» [6].

Из представленного на рисунке «спектра» регу­лирования видно, что при практической реализации моделей саморегулирования (со-регулирования) необходимо рассматривать и различные переход­ные варианты, такие, например, как квазирегули­рование, согласование правил с теми или иными стейк-холдерами, участие представителей госу­дарства и стейк-холдеров в отдельных структурах саморегулируемых организаций и т. п.

Исходя из вышеизложенного, можно пред­положить, что именно со-регулирование может оказаться той альтернативой, которая обеспечит согласование интересов участников рынка, госу­дарства и стейк-холдеров.

Во-вторых, ключевым фактором эффективно­го саморегулирования является конкуренция на рынке, поскольку именно механизм конкуренции создает условия для выявления нарушений и эф­фективного наказания, поскольку создает альтер­нативу для потребителя.

Саморегулирование в естественных монополиях: опыт и перспективы

Как уже упоминалось, саморегулирование в той или иной форме введено сегодня на оптовом рынке электроэнергии и мощности (Статья 31. Субъекты оптового рынка и его организация - Фе­деральный закон «Об электроэнергетике» [1, ст. 31]), а также в теплоснабжении (Глава 6. Саморегу- лируемые организации в сфере теплоснабжения - Федеральный закон «О теплоснабжении» [2, гл. 6]). Очевидно существенное отличие этих рынков. Так, например, на оптовом рынке электроэнергии с 2011 года произойдет полная либерализация по­ставок электроэнергии конечным потребителям, кроме населения, а рынок теплоснабжения сохра­няет, в соответствии с принятым менее года назад законом, все признаки локальной монополии.

Остановимся подробнее на организации са­морегулирования в этих отраслях. Прежде все­го, в силу упоминавшихся ранее особенностей продукции речь в таких отраслях может идти о со-регулировании, учитывая, что термин со- регулирование покрывает достаточно широкий спектр возможных решений по взаимодействию между государством, отраслью и иными стейк­холдерами. При этом необходимо отметить, что в настоящее время все типы взаимоотношений, где предусматривается участие в регулировании представителей отрасли, именуются саморегули­рованием, что, как было показано ранее, не вполне корректно. Так, например, с точки зрения функций СРО в теплоснабжении, несмотря на название, речь может идти только о со-регулировании, где в регулировании деятельности, с одной стороны, бу­дут принимать участие государственные (муници­пальные) органы (разработка правил подключения к сетям, установление тарифов и т. п.), с другой - отраслевые СРО (выдача свидетельств о допуске к работам, контроль за соблюдением требований стандартов и применение мер воздействия и др.).

В настоящее время еще преждевременно го­ворить об эффективности СРО в теплоснабже­нии, однако в силу отсутствия конкуренции и существенного влияния услуги теплоснабжения на благосостояние потребителя, а также в силу того обстоятельства, что функции регулирования теплоснабжения рассредоточены между различ­ными органами, можно предположить, что СРО в том виде, как это предусмотрено упомянутым за­коном, не станут реальной альтернативой государ­ственному регулированию, а в лучшем случае за­менят государство при выполнении единственной функции лицензирования (выдача свидетельств о допуске к работам) деятельности теплоснаб­жающих организаций, что, на мой взгляд, вряд ли можно считать полноценной альтернативой госу­дарственному регулированию.

Для анализа саморегулирования больший ин­терес представляет опыт электроэнергетики. Это та естественномонопольная отрасль, где в послед­ние 10 лет произошли наиболее глубокие преобра­зования и в настоящее время отдельные сегменты представляют собой относительно конкурентный рынок, где действуют принадлежащие различным собственникам производители и покупатели элек­троэнергии [18]. Схожие изменения происходили и в других странах и, в конечном итоге, практи­чески всегда приводили к формированию системы взаимодействия между регулятором и регулируе­мыми. Такое взаимодействие, основанное на соз­дании рабочих групп, отраслевых комитетов или иного представительства участников рынка при регулирующих органах, может даже и не иметь формальных признаков со-регулирования [17], но в то же время оно представляет собой механизм выработки и внедрения решений и наблюдений за их исполнением.

В исследовании P. Vass, I. Bartle, Self-regulation and the regulatory state, University of Bath School of Management рассматривается электроэнергетиче­ский рынок Великобритании (Ofgem) и приведе­ны примеры взаимодействия регулятора, нацио­нальных сетевых и распределительных компаний в ходе определения механизмов ценообразования на передачу электрической энергии: при выработ­ке сетевого кодекса была создана рабочая группа по разработке этого документа, а регулятор оста­вил за собой право согласовывать или отклонять предложения рабочей группы.

В этой связи существенный интерес представ­ляет опыт Российской Федерации, где фактически реализован механизм со-регулирования в явном виде. В Федеральном законе «Об электроэнергети­ке» установлено, что «Организация оптового рын­ка основана на саморегулировании деятельности его участников, в том числе посредством участия администратора торговой системы оптового рын­ка в разработке правил и формировании постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил» [1]. На практике до 2008 года действовало Некоммерческое партнерство «Ад­министратор торговой системы», объединявшее на условиях обязательности всех субъектов опто­вого рынка. После внесения изменений в зако­нодательство в июле 2008 года Некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы» переименовано в Некоммерческое партнерство «Совет рынка по организации эффективной систе­мы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью» (НП «Совет рынка»). НП «Совет рынка» в явной форме представляет собой организацию со-регулирования и решает следую­щие задачи:

• обеспечение функционирования коммерче­ской инфраструктуры оптового рынка;
• обеспечение эффективной взаимосвязи опто­вого и розничного рынков;
• формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в электроэнергетику;
• наличие общей позиции участников оптово­го и розничного рынков при разработке норматив­ных документов;
• организация на основе саморегулирования эффективной системы оптовой и розничной тор­говли электрической энергией, мощностью в це­лях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, единства экономического пространства, свободы экономической деятельно­сти и конкуренции на оптовом и розничных рын­ках.

Образование органов управления предусма­тривает их формирование на паритетных началах. Так, например, в соответствии со статьей 33 Фе­дерального закона «Об электроэнергетике» в На­блюдательном совете Партнерства участвуют:

• Палата представителей органов государ­ственной власти - 8 представителей, уполномо­ченных Правительством Российской Федерации и назначенных из числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатов Государ­ственной Думы Федерального Собрания РФ, пред­ставителей федеральных органов исполнительной власти и экспертов в области электроэнергетики;
• Палата представителей продавцов электро­энергии - 4 представителя членов Партнерства - продавцов электроэнергии;
• Палата представителей покупателей электро­энергии - 4 представителя членов Партнерства - покупателей электроэнергии;
• Палата представителей инфраструктурных организаций - 4 представителя членов Партнер­ства - инфраструктурных организаций.

Каждая из указанных палат имеет право вето на решение Наблюдательного совета, также пра­вом вето обладают члены Наблюдательного со­вета, являющиеся представителями системного оператора, организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, коммерческого оператора. Вето может быть преодолено при повторном голосовании двумя третями от присутствующих на заседании членов Наблюдательного совета Партнерства [19].

Также, в соответствии с Федеральным законом «Об электроэнергетике», в целях обеспечения госу­дарственного контроля за деятельностью Партнер­ства уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти вправе использовать право вето в отношении решений органов управления Партнерства (Обще­го собрания членов Партнерства, Наблюдательно­го совета Партнерства, председателя правления Партнерства, правления Партнерства) в течение 10 календарных дней с даты их принятия указанными органами управления Партнерства [20].

Опыт работы механизма со-регулирования в реформированной электроэнергетике в целом можно считать успешным, поскольку созданная система регулирования позволила сформировать рыночные правила для такого весьма сложного и никогда ранее не существовавшего рынка, а также гармонизировать отношения между поставщика­ми электроэнергии, инфраструктурными органи­зациями и государственными органами. Однако этот опыт выявил и риски, связанные с возмож­ностью чрезмерного воздействия государства, что может существенно снижать эффективность со- регулирования.

Выводы

Анализ перспектив использования саморегу­лирования в инфраструктурных отраслях есте­ственных монополий, проведенный в данной статье, в полной мере подтвердил гипотезу, вы­двинутую в начале исследования, что условия для применения саморегулирования в отраслях есте­ственных монополий возникают только в случае существования конкуренции в отрасли. При этом необходимо отметить, что в отраслях, продукция которых существенна для благосостояния боль­шинства домохозяйств и субъектов предпринима­тельства, «чистое» саморегулирование в том виде, например, как о нем говорится в ст. 2 Федераль­ного закона «О саморегулируемых организациях» [3], вряд ли возможно. В статье обосновано, что для таких организаций более подходящим являет­ся вариант со-регулирования, что подтверждается как российским, так и зарубежным опытом рефор­мирования электроэнергетики. Именно по этим причинам сложно предположить, что саморегу- лируемые организации в теплоснабжении смогут повысить стандарты обслуживания и гармонизи­ровать отношения поставщиков тепла, сетевых организаций и конечных потребителей.

Говоря о перспективах развития со- регулирования в отраслях естественных моно­полий, следует подчеркнуть приоритетность раз­вития конкурентных отношений, и в рамках роста конкуренции может происходить постепенное уменьшение влияния государства на решения, принимаемые саморегулируемыми организация­ми. Важно подчеркнуть, что государство должно сохранить принципиальную возможность влиять на решения органов саморегулирования. Так, на­пример, в перспективе можно иметь в виду отказ от палаты представителей государства в НП «Со­вет рынка» и сохранение за уполномоченными федеральными органами государственной власти права вето.