Preview

Стратегические решения и риск-менеджмент

Расширенный поиск

ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РОССИИ

https://doi.org/10.17747/2078-8886-2013-6-56-63

Полный текст:

Аннотация

Раскрыты проблемы в системе управления государственным долгом Российской Федерации. Рассмотрена эволюция проблемы государственного долга России, в том числе во взаимосвязи с частным долгом, проанализированы риски в долговой сфере. Определены специфические черты российской экономики: зависимость от конъюнктуры мировых цен на энергоносители, низкая эффективность государственных расходов, быстрый рост внутренних государственных заимствований, а также внешних квазисуверенных и частных долгов. Показаны принципы управления долгом и определены направления совершенствования системы управления государственным долгом в России.

Для цитирования:


Цвирко С.Э. ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РОССИИ. Стратегические решения и риск-менеджмент. 2013;(6):56-63. https://doi.org/10.17747/2078-8886-2013-6-56-63

For citation:


Tsvirko S.E. PROBLEMS OF PUBLIC DEBT MANAGEMENT SYSTEM IN RUSSIA. Strategic decisions and risk management. 2013;(6):56-63. (In Russ.) https://doi.org/10.17747/2078-8886-2013-6-56-63

Система управления государственным долгом Российской Федерации

Управление государственным долгом является одним из важнейших элементов государственной финансовой политики. Систему управления го­сударственным долгом рассматривают как взаи­мосвязь бюджетных, финансовых, учетных, орга­низационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственно­го долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны. Система управления госу­дарственным долгом включает в себя стратегиче­ское и текущее (оперативное) управление. Стра­тегическое управление связано с постановкой основных ориентиров в отношении государствен­ного долга и созданием организационно-право­вых механизмов, необходимых для достижения установленных в этой области целей.

В мировой практике сложилась устойчивая система текущего и стратегического управления долгом, подсистемами которой являются:

  • инфраструктура (институциональная подси­стема);
  • правовое обеспечение (правовая подсисте­ма);
  • экономическое оперативное регулирование (подсистема параметров долга);
  • технологии (торговая подсистема);
  • подсистема урегулирования долга [12, c. 131].

Традиционно основными целями управления государственным долгом принято считать:

  • поддержание объема долга на экономически безопасном уровне;
  • обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств в полном объеме;
  • минимизация стоимости долга.

В Российской Федерации в 2013 году утверж­дена государственная программа «Управление государственными финансами» [2]. Основные положения подпрограммы «Управление государ­ственным долгом и государственными финансо­выми активами Российской Федерации» пред­ставлены в таблице. Также действует документ «Основные направления государственной долго­вой политики на 2013-2015 гг» [7].

 

Содержание подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» на период до 2020 года [2, c. 40]

Цель

Эффективное управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации

Задачи подпрограммы

Достижение приемлемых и экономически обоснованных объема и структуры государ­ственного долга Российской Федерации Минимизация стоимости заимствования

Поддержание суверенных кредитных рейтингов Российской Федерации на инвестици­онном уровне, создание предпосылок для повышения рейтингов до категории «А» Выполнение финансовых обязательств по международным договорам, заключенным с правительствами иностранных государств-заемщиков

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния Совершенствование государственной политики в сфере государственного долга Рос­сийской Федерации

Целевые индикаторы и показатели под­программы

Доля расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в об­щем объеме расходов федерального бюджета, %

Отношение годовой суммы платежей на погашение и обслуживание государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета, %

Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета, %

Разница между фактической доходностью размещения средств Фонда национального благосостояния и доходностью эталонного инвестиционного портфеля долговых обяза­тельств иностранных государств со сроком погашения от 1 года до 3 лет (США - 45%, Германия - 25%, Франция - 25%, Великобритания - 10%), % годовых в корзине валют (доллары США - 45%, евро - 45%, фунты стерлингов - 10%)

Целевое значение доходности к погашению портфеля облигаций федеральных займов на конец соответствующего года, %

Доля государственного внутреннего долга Российской Федерации в общем объеме го­сударственного долга Российской Федерации, %

Дюрация рыночного портфеля облигаций федеральных займов, лет

Объемы бюджетных ассигнований под­программы

Объем бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы из средств федерально­го бюджета составляет 5 483 409 051,13 тыс. руб.

Ожидаемые результаты реализации под­программы

Сохранение объема государственного долга Российской Федерации на уровне, не пре­вышающем 15-20% ВВП

Создание долгосрочного источника финансирования дефицита федерального бюджета и поддержки пенсионной системы Российской Федерации посредством обеспечения сохранности средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и ста­бильного уровня доходов от их размещения

В Российской Федерации ситуация с показа­телями внутреннего и внешнего государствен­ного долга (12% валового внутреннего продукта (ВВП)) и корпоративного долга (30% ВВП) не­которое время назад представлялась достаточно благополучной. Однако недавно появились ис­следования, которые наглядно демонстрируют, что в сфере государственных финансов Россий­ской Федерации имеются серьезные проблемы. Так, в докладе [14] отмечено, что в России суще­ствует значительный бюджетный разрыв: нако­пленная разница между текущей стоимостью всех будущих расходов и доходов бюджета составляет 890 трлн руб. (28 трлн долл. США), или примерно 15 годовых ВВП (в ценах 2013 года). Ликвидация бюджетного разрыва требует ежегодного ужесто­чения бюджетной политики:

  • немедленного и постоянного повышения на­логов на 29%,
  • либо регулярного сокращения расходов на 22,4%,
  • либо комбинации этих двух мер [14, с. 2].

Если отложить ужесточение бюджетной по­литики, то превышение обязательств бюджета над доходами будет только возрастать, а пробле­ма - усугубляться. Причем это базовый вариант расчетов, сделанный на основе прогнозов Мин­экономразвития и Росстата. Таким образом, в ис­следовании наглядно показано, что Россия стал­кивается с серьезной долгосрочной бюджетной проблемой.

В последнее время на проблемах в бюджет­ной и долговой сферах акцентируют внима­ние не только академические исследователи, но и представители государственных органов, в частности Счетной палаты Российской Федера­ции. Так, согласно отчету [8], за 2009-2012 годы объем государственного долга Российской Фе­дерации вырос в 2,4 раза (на 3826,2 млрд руб.), с 2692,0 до 6519,9 млрд руб. В результате прове­денного анализа установлено, что рост государ­ственного долга Российской Федерации при про­фицитном бюджете в 2011 году (442,0 млрд руб.) и при относительно небольшом дефиците в 2012 году ( - 39,5 млрд руб.) обусловливают сле­дующие причины:

  • действующий механизм формирования Ре­зервного фонда: часть нефтегазовых доходов, по­лученных в ходе исполнения федерального бюд­жета, не расходуется в текущем финансовом году, а направляется в Резервный фонд;
  • неточный прогноз нефтегазовых дохо­дов из-за занижения проектных значений цены на нефть.

Запланированный дефицит федерального бюд­жета финансируется за счет заемных средств, что, в свою очередь, приводит к росту государствен­ного долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание. При этом средневзвешен­ная стоимость заимствований в 2009-2012 годах была в 3,0-7,5 раза выше средневзвешенной до­ходности от размещения средств Резервного фон­да и Фонда национального благосостояния [8, с. 150].

Можно утверждать, что, несмотря на фор­мально низкие показатели государственного дол­га Российской Федерации и некоторые прошлые успехи, в частности значительное снижение го­сударственного внешнего долга в 2000-е годы, в целом система управления государственным долгом России работает неэффективно; действия по управлению государственным долгом и суве­ренными фондами не согласованы между собой.

Динамика государственного долга Российской Федерации

В 1990-х годах накопление государственной задолженности являлось одной из наиболее тя­желых экономических проблем России. В 2000-х годах острота проблемы обслуживания долга Рос­сии была снята, в первую очередь из-за благопри­ятной внешнеторговой конъюнктуры. К 2003 году по основным показателям долговой нагрузки Рос­сийская Федерация относилась к государствам с умеренным уровнем долга. Политика прави­тельства Российской Федерации была направ­лена на отказ от новых внешних заимствований и операции по активному управлению государ­ственным внешним долгом. Сохранение большо­го положительного сальдо платежного баланса в течение нескольких лет, быстрый рост золотова­лютных резервов, профицит бюджета позволили обеспечить повышение суверенного кредитного рейтинга Российской Федерации. В этих услови­ях проблема внешнего долга, его погашения и об­служивания перестала оказывать определяющее влияние на развитие экономики страны и бюд­жетную политику государства. За 1998-2009 годы внешний государственный долг России сократил­ся более чем в 5 раз. На рынке государственного внутреннего долга также происходили позитив­ные перемены.

Однако в ходе мирового финансово-экономи­ческого кризиса, начавшегося в 2008 году, вы­явились новые проблемы в долговой политике Российской Федерации. В середине 2000-х годов на фоне улучшения макроэкономических показа­телей в России отсутствовала потребность в за­имствованиях в виде суверенных еврооблигаций. Однако со второго квартала 2009 года, впервые за 11 лет после кризиса 1998 года, начался рост государственного внешнего долга, вызванный не­обходимостью покрыть дефицит бюджета. Был возобновлен выпуск еврооблигаций Российской Федерации на международных финансовых рын­ках.

Запланировано увеличение как внешнего, так и внутреннего государственного долга [7]. Ос­новным инструментом покрытия дефицита феде­рального бюджета станет выпуск государствен­ных ценных бумаг на внутреннем рынке. Объемы чистых внутренних заимствований, по прогнозу, могут превышать 1 трлн руб. в год [7]. В послед­ние годы уже наблюдалась тенденция к росту вну­тренних заимствований. Если 1 января 2009 года объем государственного внутреннего долга со­ставлял 1499,82 млрд руб., то 1 января 2013 года - 4977,90 млрд руб., то есть за четыре года он увели­чился более чем в три раза. За этот же период го­сударственные гарантии Российской Федерации, включающиеся в объем государственного долга, выросли с 72,49 до 906,6 млрд руб., или в 12,5 раза [6].

Правительственный долг был бы значительно выше при включении в него квазисуверенной за­долженности. Формально правительство России не несет ответственности по долгам госкомпаний, однако инвесторы и рейтинговые агентства рас­считывают на то, что госкомпаниям будет оказана поддержка в случае необходимости. Как и в це­лом корпоративный долг, квазисуверенный долг значительно концентрирован. Согласно данным Интерфакса-ЦЭА, почти три четверти (83,4 млрд долл. США) внешнего долга государственного небанковского сектора приходится всего на че­тыре компании: «Газпром», «Роснефть», «Транс­нефть» и РЖД [5, с. 18].

Государственный внешний долг, понимаемый в широком смысле, охватывает внешнюю задол­женность органов государственного управления, Центрального банка (ЦБ), а также тех банков и небанковских корпораций, в которых органы государственного управления и ЦБ владеют 50% капитала и более или контролируют их иным об­разом, неуклонно растет. Так, 1 января 2007 года этот показатель составлял 137,1 млрд долл. США, на 1 января 2012 года - 224,6 млрд долл., 1 января 2013 года - 298,9 млрд долл., 1 июля 2013 года - 364,7 млрд долл. США [1]. Уже в течение длитель­ного периода времени экспертное сообщество от­мечает, что настоятельно требуется мониторинг ситуации с долгами с точки зрения их концен­трации у незначительного количества заемщи­ков, а также резкого роста квазисуверенной за­долженности. Также актуальна разработка мер по предотвращению резкого роста такой задол­женности, однако до настоящего времени не раз­работаны реальные механизмы по ограничению и контролю квазисуверенной задолженности.

Проблема условных обязательств

Важным аспектом государственного долга и управления им является проблема условных обязательств. С. А. Сторчак отмечает, что услов­ные обязательства бюджета представляют собой своеобразную финансовую категорию, отсутству­ющую в Бюджетном кодексе (неявные, или услов­ные, обязательства бюджета). Это обязательства, которые возникают у государства при определен­ных обстоятельствах в будущем. Исходя из опыта зарубежных стран, автор называет условные обя­зательства, существующие в нескольких основ­ных формах:

  • государственные гарантии и системы госу­дарственного страхования;
  • пенсионные обязательства будущих перио­дов;
  • обязательства региональных и местных вла­стей;
  • обязательства в рамках частно-государствен­ного партнерства;
  • обязательства предприятий (корпораций, акционерных обществ) с государственным учас­тием;
  • обязательства по поддержанию жизнедея­тельности и стабильности финансовой системы [11, с. 253].

В мире, в том числе в ведущих развитых стра­нах, наблюдается устойчивый рост условных обя­зательств. Актуальна проблема условных обяза­тельств и для России.

Проведя анализ доходов и расходов бюджета Пенсионного фонда России, эксперты пришли к выводу, что в долгосрочном периоде пенсионная система станет устойчиво дефицитной [10]. Офи­циальные прогнозы в плане фискальной нагрузки могут быть заниженными из-за неблагоприятно складывающейся демографической ситуации. По оценкам Standard & Poors, Россия столкнет­ся с серьезными демографическими проблемами (уменьшением численности работающего населе­ния, увеличением числа пенсионеров, ростом рас­ходов на здравоохранение), что может привести к росту государственного долга до величин от 124 до 585% ВВП в 2050 году [10]. Таким образом, стареющее население представляет собой объект будущих значительных затрат, что не находит от­ражения в текущих бюджетных прогнозах.

Одним из последствий мирового финансо­во-экономического кризиса 2008 года стало на­растание проблем, связанных с частным долгом. Многие российские компании испытывали трудности с исполнением своих внешних обя­зательств. Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» было дано право предостав­лять организациям кредиты в иностранной валю­те для погашения или обслуживания кредитов, полученных этими организациями до 25 сентября 2008 года. На данные цели государство выделило 50 млрд долл. США, использовано было 11 млрд долл. США. Таким образом, источником реструк­туризации ряда частных внешних долгов стали средства госбюджета и Резервного фонда.

После некоторого замедления рост внешней задолженности российских компаний и банков продолжился, и по состоянию на 1 июля 2013 года внешняя задолженность достигала 211,9 млрд долл. у банков и 419,4 млрд долл. у нефинансо­вых компаний. Корпоративный и банковский долг составляет 89% всего внешнего долга России [9]. По-прежнему сохраняются риски, связанные с возможностями выполнения своих долговых обязательств частными компаниями и банками. Неучтенные риски, связанные с внешней частной задолженностью России, а также квазисуверенной задолженностью могут привести к необходимости дорогостоящих антикризисных мер, которые по­требуют средств госбюджета и Резервного фонда.

Еще раз подчеркнем, что нет полного всеобъ­емлющего учета всех условных обязательств, на­копленных правительствами, что приводит к от­сутствию у властей возможности эффективно управлять условными обязательствами и возни­кающими рисками.

Основные вызовы. Риски в долговой сфере

Основной проблемой в области государствен­ной и частной задолженности различных стран, в том числе и России, остается отсутствие воз­можности устойчивого рефинансирования долга за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных усло­виях. Способность осуществлять внешние займы ограничивается не только сравнительно низким кредитным рейтингом Российской Федерации, но и риском сокращения доступа на рынки заим­ствований по причинам, не зависящим от Россий­ской Федерации (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в отдельных странах и регио­нах и т. д.). Следует учитывать, что сохраняется относительная структурная слабость отечествен­ной экономики - ее значительная зависимость от колебаний мировых цен на энергоносители.

К рискам, связанным со структурой долга Рос­сийской Федерации, относятся:

  • исторически сложившаяся достаточно вы­сокая стоимость обслуживания государственного внешнего и внутреннего долгов;
  • ограниченные возможности рефинансиро­вания государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения условий долга, например, по срокам;
  • неконтролируемые риски отдельных сегмен­тов долга, в том числе квазисуверенных заимство­ваний.

Как с внешними, так и с внутренними за­имствованиями связан ряд рисков. Что касается внешних заимствований, то в настоящее время необходимо анализировать возможные послед­ствия окончания программ количественного смягчения, которые проводили крупнейшие цен­тральные банки в США, Еврозоне, Великобрита­нии. Завершение данных программ, скорее всего, приведет к росту процентных ставок на мировом рынке ссудных капиталов и удорожанию обслу­живания долгов.

Значительные внутренние государственные заимствования приводят к вытеснению частных заемщиков с внутреннего рынка. Компаниям и банкам, вероятно, станет труднее и дороже по­лучать финансовые ресурсы на рынке облигаций внутреннего займа, особенно при таких высоких темпах роста внутренних заимствований, кото­рые запланированы правительством и уже реали­зуются.

Государственный долг напрямую связан с го­сударственными расходами и доходами. Пробле­мой Российской Федерации является достаточно высокий уровень государственных расходов и, что еще важнее, их низкая эффективность. Спо­собность правительства сбалансировать тен­денции к росту расходов в условиях ухудшения состояния экономики России в конечном счете будет влиять на кредитоспособность страны. Как отмечают аналитики рейтингового агентства Standard & Poors, если правительство России при­мет решение об использовании резервов в целях популистских (или чрезмерных) расходов, то это может иметь негативные последствия для суве­ренного рейтинга России [13].

Особенностью внешних заимствований как частных, так и государственных компаний является то, что значительная часть их кредитов расходуется не на реальные инвестиции, а на сли­яния и поглощения. По оценке Интерфакс-ЦЭА, не менее 60 млрд долл. внешнего долга прихо­дится на долги, связанные со сделками по слия­ниям и поглощениям (примерно четверть суммы рыночного долга небанковского сектора) [5]. Эф­фективная стратегия управления долгом должна быть увязана с общей политикой стимулирова­ния экономического роста. В связи с этим одной из актуальных задач является корректировка це­лей привлечения долга. Необходимо усилить про­изводительный характер долга. Заимствования должны стимулировать хозяйственную актив­ность, способствовать расширению производства и занятости и, в конечном счете, являться источ­ником увеличения национального богатства.

Таким образом, в системе управления госу­дарственным долгом России есть ряд нерешен­ных вопросов как методологического, так и прак­тического характера.

Направления совершенствования системы управления государственным долгом

Существует необходимость расширения це­лей в области управления государственным дол­гом. К ним нужно добавить:

  • обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних государственных обязательств в любой кризисной ситуации, мони­торинг частной внешней задолженности;
  • гибкое реагирование на изменяющиеся усло­вия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источ­ников и форм заимствований;
  • повышение привлекательности российских государственных и частных заемщиков, предот­вращение резких колебаний цены обязательств на мировом финансовом рынке;
  • прогнозирование и предотвращение рисков, связанных со структурой долга;
  • координирование государственной политики и политики внешних заимствований корпораций во избежание ненужной конкуренции на финан­совых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных обязательств;
  • создание комплексной эффективной систе­мы управления государственным долгом;
  • совершенствование учета и мониторинга го­сударственного долга, внедрение прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения госу­дарственных обязательств в режиме реального времени.

Безусловно, целесообразно активно изучать и использовать лучшие практики в сфере управ­ления долгом. К ним относятся следующие:

  • программа управления долгом и финансово­го анализа Конференции ООН по торговле и раз­витию;
  • наставления по управлению государствен­ным долгом, подготовленные Международным валютным фондом (МВФ) совместно со Всемир­ным банком;
  • рекомендации Международной организации высших органов финансового контроля.

Что касается Международного валютного фонда и Всемирного банка, то после основных Наставлений, опубликованных в 2001 году [15], в 2007 году был выпущен документ «Улучшение практики управления долгом: уроки, извлеченные из опыта стран, и дальнейшие вопросы, требую­щие ответа» [16].

Однако необходимо понимать, что принципы управления долгом, выработанные международ­ными финансовыми организациями, не полно­стью отвечают реалиям современной мировой экономики. Примечательно, что именно в рамках председательства России в «Группе двадцати» (G20) нашими представителями был вынесен на обсуждение вопрос о долговой устойчивости и управлении государственным долгом и необ­ходимости пересмотра руководящих принципов Международного валютного фонда и Всемирно­го банка. Они обратили внимание на состояние бюджетов целого ряда стран и уровень задолжен­ности во многих странах мира, справедливо от­метив, что управление государственным долгом является одним из наиболее актуальных вопро­сов. В частности, позиция российской стороны заключается в том, что в новой версии «Принци­пов» [15] правительства стран должны учесть ус­ловные обязательства. Пока в большинстве стран эти обязательства не включаются в состав госу­дарственного долга, и, соответственно, политика в сфере заимствований осуществляется без уче­та этих позиций, которые могут являться очень существенным бременем для государственного бюджета. Также обозначена проблема «слишком большой, чтобы обанкротиться», свойственная многим странам. Новые принципы управления государственным долгом планируется утвердить в 2014 году [3].

В настоящее время необходимо придержи­ваться подходов, уже выработанных на основе международного опыта.

Общие критерии лучшей практики по управ­лению долгом:

  • Объектом системы управления долгом явля­ется вся совокупность прямых и условных обя­зательств, включая задолженность государствен­ных и муниципальных унитарных предприятий; хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых принадлежат региональным (местным) органам власти, и кредиторская задол­женность общественного сектора экономики.
  • Управление долгом осуществляется на осно­ве формализованных процедур, зафиксированных в нормативно-правовых актах, методиках, долж­ностных инструкциях.
  • Политика управления долгом является ча­стью бюджетной политики, а ее цели и задачи со­ответствуют стратегии социально-экономическо­го развития страны.
  • Управление долгом и привлечение заимство­ваний осуществляются в соответствии с утверж­денными и опубликованными количественными ограничениями.
  • Планирование долговых обязательств осу­ществляется на основе комплексной оценки фи­нансовых рисков бюджета, с оценкой нескольких альтернативных вариантов развития.
  • Информация об объеме и структуре долга, о нормативно-правовой базе управления долгом, о планах по привлечению заимствований, других существенных параметрах публикуется в сред­ствах массовой информации, в том числе в интер­нете.
  • Краткосрочные заемные средства привлека­ются исключительно в целях поддержания лик­видности бюджета (для покрытия кассовых раз­рывов).
  • Долг имеет рыночный характер.
  • Средне- и долгосрочные заемные средства, гарантии и поручительства привлекаются исклю­чительно в целях финансирования инвестицион­ных расходов.
  • Структура долга диверсифицируется по сро­кам заимствований, видам долговых инструмен­тов и кредиторам.
  • Заимствования осуществляются (рефинанси­руются) таким образом, чтобы обеспечить мини­мальные стоимость обслуживания и риск долга.

Целесообразно ознакомиться с рекоменда­циями из «Наставлений» [15] в области рисков и следовать им. Важнейшее направление совер­шенствования управления долгом - это развитие системы анализа и оценки рисков, связанных с долгами. Речь идет о валютном, рыночном, кре­дитном, операционном рисках, риске пролонга­ции.

Что касается Международной организации высших органов финансового контроля, то необ­ходимо внедрять в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом мировую практику контроля за эффек­тивностью в целях совершенствования работы. Например, для оценки методов управления госу­дарственным долгом предлагается обращать вни­мание на следующие факты:

  • правительство должно составить долговую стратегию, прежде чем возникнет обязательство;
  • сложившаяся структура долга в валютах, сроках и финансовых инструментах должна соот­ветствовать составленной стратегии;
  • процесс управления долгом должен вклю­чать в себя оценку риска, направленную на гаран­тирование и поддержку принятой стратегии;
  • управление долгом следует осуществлять с использованием целесообразных методов;
  • следует вести надлежащий учет и поддержи­вать систему мониторинга и контроля, позволяю­щую готовить высококачественные отчеты.

Необходимо использовать различные инди­каторы состояния долга. Помимо долговых ко­эффициентов, необходимо задействовать метод анализа нагрузки на государственный бюджет в долгосрочном периоде с учетом демографиче­ских изменений, примененный в работе [14].

Также следует уделять внимание оценке ад­министративной стоимости. Для этого рассчи­тывается показатель, равный отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга.

Для минимизации обслуживания государ­ственного долга целесообразно законодательно закрепить процентное соотношение между номи­нальной суммой размещаемых долговых обяза­тельств и расходов на их размещение, что станет преградой для значительных денежных возна­граждений финансовым консультантам, андер­райтерам, платежным агентам.

Что касается организационного обеспечения системы управления государственным долгом России, то существует необходимость создания долгового агентства. Однако Государственная дума Российской Федерации выступила про­тив формирования Росфинагентства, которое, как ожидалось, должно было управлять государ­ственным долгом и средствами государственных фондов. Между несколькими ведомствами и де­путатами Государственной думы возникли раз­ногласия по вопросам создания, деятельности, отчетности, определения требований к органам управления Росфинагентства. Кроме того, наре­кания вызвала организационно-правовая форма агентства (ОАО). Тем не менее может быть полез­ным опыт долговых агентств в Швеции (долговое агентство существует с 1789 года), Великобрита­нии и других странах.

Целесообразно совместно управлять внутрен­ним и внешним долгом. В мировой практике сто­ронники создания единой системы управления всеми государственными заимствованиями при­водят следующие аргументы [4].

Во-первых, в последние годы усложнилась работа на финансовых рынках: более многочис­ленными и комплексными стали инструменты за­имствований, возросли требования к управлению рисками, внедряются более сложные технические системы управления государственным долгом. Единая система управления государственным долгом позволит более эффективно использовать знания и опыт, а также технические средства.

Во-вторых, подверженность государства ри­скам определяется структурой всего государ­ственного долга. Единая система облегчит ак­тивное управление профилем риска. Для этого необходимо разработать систему показателей, методику анализа и оценки различных рисков по операциям с государственными долговыми обязательствами.

Объединение управления внешним и вну­тренним долгами дает существенную экономию затрат на заимствования при активной стратегии менеджмента. В таком случае можно быстро за­мещать дорогостоящий долг более дешевым. У соответствующего агентства должна быть воз­можность быстро трансформировать внешний долг во внутренний и наоборот.

Необходимо также рассмотреть вопрос о це­лесообразности объединения управления внеш­ними пассивами и активами. Сами по себе спосо­бы урегулирования долга, в частности конверсия, подразумевают использование активов. Это, на­пример, относится к конверсии: долг/инвести­ции, долг/долг Появится возможность создавать информационную базу, накапливать богатый опыт практической деятельности и формировать специалистов.

С целью повысить прозрачность управле­ния долгом необходимо публиковать стратегию заимствований на предстоящие периоды; избе­гать незапланированных операций, а если они неизбежны, то заблаговременно информиро­вать участников рынка об их причинах и след­ствиях.

Заключение

В сфере государственного долга России со­храняются значительные неопределенности и риски. Подход «занимай и сберегай», который заключается в совершении государственных за­имствований в объемах, превышающих бюджет­ный дефицит (2012 год), а в некоторых случаях и в условиях профицита (2011 год), представляет­ся весьма спорным. Средства, направляемые в ре­зервные фонды, могли бы позволить отказаться от государственных заимствований и обеспечить бездефицитность бюджета, что высвободило бы значительные финансовые ресурсы для повы­шения инвестиционной и инновационной актив­ности, способствовало бы снижению процент­ных ставок и повышению доступности кредита для реального сектора.

В настоящее время серьезными проблемами являются значительные темпы роста государ­ственной задолженности, условные обязательства бюджета, непроизводительный характер долга. Остро стоит проблема совершенствования хо­зяйственного механизма, направленного на более рациональное использование и государственных, и частных заимствований. Система управления государственным долгом России имеет недостат­ки и требует совершенствования с целью не до­пустить кризисные ситуации.

Список литературы

1. Внешний долг Российской Федерации (аналитическое представление) // Центральный банк Российской Федерации. URL: http://cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/debt_an_new.htm&amp.

2. Государственная программа «Управление государственными финансами», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 04 марта 2013 г. № 293‑р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами»» // Министерство финансов Российской Федерации. URL:http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/03/Upravlenie_gocudarstvennymi_finansami.pdf.

3. Директор департамента международных финансовых отношений А. А. Бокарев на брифинге в рамках саммита G20 05.09.2013 // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id_4=19959.

4. Зазян Р. В. Пути повышения качества управления государственным долгом Республики Армения // Проблемы современной экономики. 2005. № 3. URL: http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=20934.

5. Матовников М. Удивительно прозрачная юрисдикция // Эксперт. 2013. № 35. C. 14–21.

6. Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/internal/structure/total.

7. Основные направления государственной долговой политики на 2013–2015 гг. // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/policy.

8. Отчет Счетной палаты о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ возможности использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета как альтернативного механизма замещения долговых обязательств» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2013. № 10. С. 150–153.

9. Оценка внешнего долга Российской Федерации // Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/debt_est_new.htm&pid=svs&sid=itm_56777.

10. Старение населения – 2010: Российская Федерация // Standard&Poors. URL: http://www.standardandpoors.com/ratings/articles/ru/ru/?articleType=HTML&assetID=1245318586827.

11. Сторчак С. А. Условные обязательства. М.: АСТ; Зебра Е, 2009. 443 с.

12. Хоминич И. П., Саввина О. В. Государственный кредит в условиях финансовой глобализации. М.: Финансы и статистика; Инфра-М, 2010. 256 с.

13. Штукенброк К. Может ли Россия отказаться от популистской бюджетной политики в отношении расходов? // Standard & Poors. URL: www.standardandpoors.com/ratingsdirect.15 октября2012.

14. Goryunov E., Kazakova M., Kotlikoff L. J. et al. Russia’s Fiscal Gap. NBER Working Paper No. 19608. November 2013 // The National bureau of economic research. URL: http://www.nber.org/papers/w19608.

15. Guidelines for Public Debt management prepared by the Staffs of the International Monetary Fund and the World Bank // Treasury. http://treasury.worldbank.org/bdm/pdf/PDM_Guidelines_2001_english.pdf.

16. Strengthening Debt Management Practices: Lessons from Country Experiences and Issues Going Forward prepared by the Staff of the IMF and the World Bank // International Monetary Fund. URL: http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/032707m.pdf.


Об авторе

С. Э. Цвирко
ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Россия

кандидат экон. наук, доцент, докторант

Область научных интересов: управление государственным долгом и суверенными фондами; тенденции и перспективы развития мирового рынка ссудных капиталов.



Для цитирования:


Цвирко С.Э. ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РОССИИ. Стратегические решения и риск-менеджмент. 2013;(6):56-63. https://doi.org/10.17747/2078-8886-2013-6-56-63

For citation:


Tsvirko S.E. PROBLEMS OF PUBLIC DEBT MANAGEMENT SYSTEM IN RUSSIA. Strategic decisions and risk management. 2013;(6):56-63. (In Russ.) https://doi.org/10.17747/2078-8886-2013-6-56-63

Просмотров: 3958


ISSN 2618-947X (Print)
ISSN 2618-9984 (Online)