Институт саморегулирования соз­дан для обеспечения защиты публич­ных интересов в конкретных отраслях, разработки и у становления стандартов и правил для со ответствую щей дея­тельности, а также для контроля за со­блюдением установленных правил.

Для предпринимательского со­общества саморегулирование отрасли имеет значение в плане устранения с рынка недобросовестных или неква­лифицированных субъектов рыноч­ной экономики. На первоначальном этапе функционирования института саморегулирования предполагалось, что ассоциации профессионалов от­расли будут следить за тем, чтобы не­профессиональные, неквалифициро­ванные действия членов сообщества, в том числе нарушающие действую­щее законодательство, не наносили вреда имидж}- и деятельности отрас­левых компаний, что должно было привести к улучшению качества ока­зываемых услуг и продукции, предла­гаемых членами СРО.

В современной экономике само­регулирование также выполняет общественно значимые функции, связанные с до­пуском на рынок только тех субъектов, которые обладают необходимыми профессиональными качествами, следит за обеспечением высокого качества выпускаемой продукции (работ, услуг), повышением ответственности субъектов рыноч­ной экономики за результаты своей деятельности.

В России введение института саморегулиро­вания должно было послужить и снижению кор­рупционной составляющей во взаимоотношени­ях между властью и бизнесом. Так, возможность разрешать вход на рынок или нет дает повод для коррупции, причем не только в органах госу­дарственного управления. Например, в арбитраж­ном управлении [Федеральный закон 2002] одной из главных задач института саморегулирования было устранение прямого контакта назначаемого арбитражного управляющего и заявителя-креди- тора и зависимости первого от второго, тем более что второй, по сути, становился для него работо­дателем. В настоящее время между указанными субъектами поставлена CPO арбитражных управ­ляющих, как и предполагалось, это обеспечивает арбитражному управляющему большую незави­симость.

Таким образом, саморегулирование должно решать следующие основные задачи:

Для функционирования института саморегули­рования потребовался соответствующий механизм управления и стандартизации требований кон­кретного профессионального сообщества под над­зором государства. Следовательно, должны быть сформулированы четкие требования к структуре СРО, стандартизации их деятельности, коллектив­ной материальной ответственности за неквалифи­цированные, непрофессиональные, преступные действия либо бездействие, нарушения действую­щей нормативной законодательной базы, а также к страхованию их деятельности. Действенность и эффективность института саморегулирования оцениваются по тому, насколько удалось решить поставленные задачи, как работает созданный ме­ханизм управления и стандартизации в конкрет­ном профессиональном сообществе.

Исследование эволюции института саморегу­лирования в России, проведенное в рамках ряда научно-исследовательских работ, позволило вы­явить концептуальные проблемы, провести ана­лиз федерального законодательства о саморегу­лировании и отраслевых нормативных правовых документов по отдельным видам деятельности, определить функции и эффективность контроля [Ряховская А.Н., Кован С.E., 2016]. Обобщение практики показало параметры, положительные и отрицательные причины и факторы, оказываю­щие непосредственное или опосредованное влия­ние на деятельность СРО.

В мае 2014 года президент Российской Фе­дерации обязал правительство РФ принять меры по совершенствованию механизмов саморегули­рования и разработать соответствующую кон­цепцию [Распоряжение 2015]. В ней на основе рассмотрения сложившейся практики саморегу­лировании положения должна быть выстроена система мер, направленных на развитие инсти­тута саморегулирования и совершенствование механизма его функционирования. Все это в со­вокупности должно обеспечивать решение таких задач, как создание единого правового поля, реа­лизация государством контрольных и надзорных функций, упрощение разрешительных процедур, сокращение количества лицензируемых видов деятельности, формирование эффективных от­раслевых институтов саморегулирования, кото­рым делегируется часть функций, исполняемых государством [Распоряжение 2015].

Несмотря на развитие институтов саморе­гулирования, за рубежом государство оставляет за собой контрольные и надзорные функции. Ela- пример, в практике антикризисного управления и несостоятельности государству отведена осо­бая роль: оно не только определяет и принимает положения по несостоятельности, установленные законами и нормативными актами, но и создает организационные основы и систему реализации несостоятельности в виде судебной системы, го­сударственных органов по банкротству, систему принудительного исполнения судебных актов и систему саморегулирования.

Как показывает опыт зарубежных стран (США, Канады, Великобритании, Австралии, Швеции и др.), одним из ключевых элементов со­временной системы несостоятельности является наличие специального правительственного уч­реждения, способного контролировать практику применения законодательства о несостоятель­ности и давать соответствующие рекомендации правительствам стран относительно действий последнего в данной области. Функции и полно­мочия государственных органов по банкротству в основном устанавливаются законодательными и нормативными актами. Важное значение в деятельности профильных государственных орга­нов имеет не только взаимодействие с системами и организациями саморегулирования, но и надзор за их деятельностью. Государственные органы организуют либо координируют создание систем обучения, переподготовки, сдачи экзаменов, ли­цензирования и контроля за соблюдением ими профессиональной этики и деятельности [Алфе­ров В.H., 2016].

Государственное регулирование экономиче­ских процессов осуществляется установлением общих правил поведения и осуществления эконо­мической деятельности субъектами обществен­ных отношений, контролем за их выполнением, применением соответствующих административ­но-правовых рычагов.

В экономико-правовой литературе можно встретить утверждение, что институт саморегу­лирования введен с целью отменить лицензиро­вание для снижения административных барьеров развития и совершенствования экономических от­ношений, как это предусмотрено административ­ной реформой. Действительно, на современном этапе развития российской экономики количество видов деятельности, подлежащих лицензирова­нию, сокращается. В частности, сегодня лицензи­рованию подлежат более 50 видов деятельности [Лебедева Е.А., 2013], оно регулируется особым федеральным законом [Федеральный закон 2007]. В правоприменительной практике используются механизмы и саморегулирования, и лицензирова­ния, с использованием которых решаются, с од­ной стороны, сходные, а с другой - разные про­блемы государственного регулирования.

При лицензировании государство не ставит барьер между видом деятельности и предпри­нимателем. Любой субъект, соответствующий требованиям и условиям лицензирования, имеет право получить лицензию и заниматься указан­ным в ней видом деятельности. Нельзя утверж­дать, что в данном случае контроль отличается особой жесткостью, скорее даже наоборот: кон­тролируется только наличие правильно оформ­ленных документов при входе на рынок, если же такой контроль отсутствует, то контролю подле­жат осуществление и результаты деятельности.

Саморегулирование позволяет в какой-то мере приблизиться к решению задачи контроля за про­цессом и результатами деятельности экономиче­ских субъектов, работающих на рынке, и, самое главное, обеспечения ответственности за недо­бросовестное использование своего положения на рынке. На наш взгляд, отмеченное обстоятель­ство является основной концептуальной задачей института саморегулирования и обоснованием его целесообразности в рыночной экономике.

Важной причиной передачи CPO государ­ственных полномочий по контролю за деятель­ностью субъектов рыночной экономики является противодействие избыточному развитию госу­дарственных контрольных функций. Развиваясь, практически любой орган управления испыты­вает тенденцию бюрократического наращива­ния сферы ответственности, стремясь доказать целесообразность своего существования и функ­ционирования. Орган управления заинтересован в том, чтобы его функции увеличивались коли­чественно и развивались качественно. В рамках регулирования рыночных отношений развитие и расширение государственного регулирования путем приобретения новых контрольных функ­ций и задач будет неизбежно увеличивать на­грузку на бизнес. Делегируя функции контроля институту саморегулирования, государство резко сокращает объем контрольных функций и соз­дает механизм, который предотвращает возник­новение новых избыточных функций у государ­ственных органов исполнительной власти.

Даже если установлена полная ответствен­ность субъектов рыночной экономики за недо­бросовестное поведение, представляется пре­ждевременным переход в России к безусловной «свободе входа на рынок». Сами предпринимате­ли заинтересованы в свободном входе на рынок. Co своей стороны общество должно иметь гаран­тии, что результаты деятельности предпринима­телей на рынке будут соответствовать условиям полезности и безопасности.

Выполнение определенных начальных ус­ловий - квалификационных, социальных, эти­ческих - соответствует российской традиции управления. В России основными видами само­регулирования являются:

Обязательное, или делегированное, саморегулирование предполагает передачу государством CPO части функций (лицензирование, контроль, надзор). Принимаемые субъектами саморегули­рования регулятивные и охранительные меры устанавливают, как правило, более высокие и проработанные требования к членам профес­сионального сообщества, производимым ими товарам (работам, услугам), чем нормы органов государственного управления.

Добровольное саморегулирование основано на волеизъявлении отдельных участников рынка, которые берут на себя повышенные обязательства на добровольной основе.

Результаты анализа функционирования ин­ститута саморегулирования показали, что в на­шей стране оба вида CPO получили значимое развитие. Так, на конец 2015 года 719 из 1154 зарегистрированных CPO функционируют в от­раслях, где введено обязательное саморегулиро­вание, остальные - CPO с добровольным член­ством, причем в последнее время образование последних происходило интенсивнее, чем у пер­вых [Распоряжение 2015].

Обязательное (делегированное) саморегули­рование является в значительной степени при­нудительным. Если субъекты рыночной эконо­мики не являются членами СРО, то фактически они сталкиваются с запретом на осуществление определенного вида деятельности (в России, на­пример, арбитражные управляющие, строители и т. д.). Таким образом, главным стимулом объ­единения является получение возможности за­ниматься профессиональной деятельностью. Для субъектов профессиональной деятельности выгоды не очевидны, в целом их затраты возрас­тают: нужно платить регулярные и разовые взно­сы в CPO на содержание аппарата. Как правило, обязательное саморегулирование используется в качестве замены государственного лицензиро­вания [ТомчинГ. А., [б.г]].

Добровольное саморегулирование представ­ляет интерес для отдельных членов CPO в плане конкурентного преимущества за счет соответствия более высоким стандартам: участие в CPO поло­жительно влияет на личную деловую репутацию. !Находиться в объединении выгодно с професси­ональной точки зрения. При этом возможность осуществлять конкретный вид деятельности ин­дивидуально, без участия в СРО, остается, но ре­ализовывать ее становится все сложнее. Несмотря на статистические данные, в настоящее время ощу­щается недостаток мотивации и стимулов для раз­вития добровольного саморегулирования.

Существующая практика пока не дает четкого ответа, какова государственная позиция (поли­тика) в отношении того, в каких сферах деятель­ности должно быть обязательное регулирование, а в каких достаточно оставить (или надо органи­зовать) добровольное саморегулирование. В кон­цепции [Распоряжение 2015] этой теме посвящен большой раздел, где сформулированы принципы введения обязательного саморегулирования. От­мечается, что введение обязательного саморегу­лирования неоправданно там, где потребитель не может оценить характеристики товара (рабо­ты, услуги) до начала его использования. В таких сферах деятельности предложено вводить стан­дарты к процессу работы (оказанию услуги) и ме­ханизмы имущественной ответственности для га­рантирования качества результата.

Таким образом, при введении обязательного саморегулирования должны одновременно вы­полняться следующие условия:

Кроме того, в концепции [Распоряжение 2015] обосновывается целесообразность введения обя­зательного саморегулирования в тех сферах, где продолжительное время функционируют добро­вольные СРО, объединяющие значительное коли­чество субъектов.

В перспективе общероссийская модель са­морегулирования предполагает трехуровневую структуру:

Данная структура уже реализована в некото­рых видах деятельности, например в арбитраж­ном управлении, однако эффективность ее рабо­ты оставляет желать лучшего.

В концепции [Распоряжение 2015] намечены основные направления совершенствования меха­низма функционирования института саморегули­рования:

о установление правовых норм создания и деятельности национальных объедине­ний;

о совершенствование системы стандартиза­ции деятельности института саморегулиро­вания;

о совершенствование механизмов обеспече­ния имущественной ответственности чле­нов СРО;

о контроль деятельности СРО;

о формирование правовой основы для обе­спечения эффективной модели функциони­рования;

о достижение конкурентного преимущества.

Вместе с тем меры правового характера име­ют ограниченное воздействие на стимулирование добровольного саморегулирования, следователь­но, требуется дальнейшее развитие институцио­нальной и конкурентной среды для роста пред­принимательской активности. Представляется важной возможность передачи части государ­ственных функций отдельным CPO с доброволь­ным членством, учет позиций CPO при разработ­ке правовых актов и стандартов.

В концепции уделено много внимания согла­сованию федерального законодательства о само­регулировании и отраслевых нормативных право­вых документов по отдельным видам контроля (нормам отраслевого законодательства о СРО). Действующим законодательством [Федеральный закон 2007] установлены общие правила саморе­гулирования, которые должны выполняться СРО, в том числе общие организационные, правовые и финансовые требования и нормы регулирова­ния, создания и функционирования CPO в разных сферах деятельности.

В первоначальной редакции закона было предусмотрено, что другими федеральными за­конами могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения статуса СРО, дея­тельности CPO и проведения контроля за СРО. Анализ изменений законодательства показывает, что в настоящее время CPO могут создаваться не только по «основному» закону [Федеральный закон 2007], но и по другим федеральным зако­нам. Кроме того, были установлены исключе­ния: правила создания и функционирования CPO профессиональных участников рынка ценных бумаг; акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредит­ных историй должны определяться федеральны­ми законами, регулирующими их деятельность.

Так, анализ отраслевых актов, касающихся саморегулирования в таких видах экономиче­ской деятельности, как аудит, оценка, строитель­ство, арбитражное управление, выявил, что они не всегда соответствуют закону [Федеральный за­кон 2007], различия касаются целей, задач, содер­жания, основных функций CPO [Кванина В.В., 2014]. В ряде случаев отраслевое законодатель­ство более четко определяет отдельные параме­тры механизма саморегулирования. Например, в отраслевых законах цели зачастую определены более четко, но ограниченно - для конкретной отрасли: в законе об аудиторской деятельности [Федеральный закон 2008] цель указана как обе­спечение условий осуществления аудиторской де­ятельности; в законе об оценочной деятельности [Федеральный закон 1998] цель - регулирование и контроль оценочной деятельности; в законе о банкротстве [Федеральный закон 2002] цель - регулирование и обеспечение деятельности арби­тражных управляющих.

Как показал анализ целей введения саморе­гулирования, установленных отраслевыми за­конами, CPO позволено ограничиваться реше­нием собственных задач и задач своих членов, цели создания CPO не должны полностью со­ответствовать целям создания института само­регулирования в России, Практически полное отсутствие указаний на решение экономических и иных задач, которые предусматривало государ­ство при введении и поддержке саморегулирова­ния, представляется недостатком существующей концепции.

Действующее основное законодательство [Федеральный закон 2007] установило следую­щие основные цели:

Передавая CPO с обязательным членством ряд регулирующих, разрешительных и контроль­ных функций государства, законодатель ожидал, что эти функции будут выполняться с большей эффективностью на благо экономики и общества в целом. Вместе с тем федеральное законодатель­ство не ставит перед CPO ни одной общественно значимой цели. Исключение составляет только Гра­достроительный кодекс: ставятся задачи, отражающие социально-экономические цели - повышение качества работ и предупреждение вреда и ущерба [Градостроительный кодекс, 2004, ст. 55.1].

Представляется, что правильно сформирован­ный и отлаженный механизм саморегулирования в автоматическом режиме начнет эффективно вы­полнять государственные и общественно значи­мые задачи:

Пока результаты анализа развития институ­та саморегулирования свидетельствуют о том, что в российской практике его функционирова­ния имеются существенные недостатки, которые не сможет устранить «невидимая рука рынка».

Основой необходимых нормативно-законо­дательных изменений должно быть уточнение базовых принципов - определение целей и задач создания СРО. Это особенно актуально, если соз­дается CPO с обязательным членством и ему пере­даются государственные регулирующие функции.

Целями CPO должны быть обеспечение вы­соких стандартов деятельности, контроль за де­ятельностью, обеспечение ответственности за результаты деятельности в соответствующей экономической сфере.

Созданная система саморегулирования пред­усматривает неимущественную и имуществен­ную ответственность членов CPO за качество и результаты своей деятельности с выделением ответственности самой CPO и ее отдельных чле­нов. В отношении членов CPO могут применяться меры административной ответственности, опре­деляемые по большей части внутренними доку­ментами, вплоть до исключения из числа членов СРО. Однако имущественная ответственность прописана не вполне однозначно [Федеральный закон 2007] и предусматривает возможность пер­сонального и(или) коллективного страхования ответственности и формирование компенсаци­онного фонда. Следует отметить, что обеспече­ние ответственности за счет компенсационного фонда уже является коллективной, так как после компенсации вреда восполнение этого фонда по­требует усилий всех членов СРО.

CPO вправе применять меры ответственности [Федеральный закон 2007], как и не применять или применять частично, что представляется недостаточным, особенно если создается CPO с обязательным членством. Нечеткие требования к обеспечению имущественной ответственности приводят к тому, что в институте саморегули­рования реальная ответственность практически не обеспечивается, за исключением арбитражно­го управления и оценочной деятельности.

Российский опыт показывает, что механизмы использования компенсационного фонда недо­статочно эффективны, его размер часто не позво­ляет произвести компенсацию возможных убыт­ков в полной мере.

Например, до последнего времени в CPO ар­битражных управляющих минимальные взносы в компенсационный фонд составляли 50тыс. руб. на одного члена - арбитражного управляющего. С учетом минимальной (100 членов) и средней численности (в 2016 году около 150 членов) ком­пенсационный фонд составляет минимум 5 млн руб., в среднем около 8млн руб. В то же время ар­битражные управляющие назначаются в качестве руководителей в организации с миллиардными долгами и соответствующими суммами активов. Это явилось основанием для увеличения суммы личного взноса арбитражного управляющего до 200 тыс. руб., а минимального размера компен­сационного фонда - до 20 млн руб.

Представляется, что существенно повысить возможности компенсации ущерба за счет ком­пенсационных фондов CPO не удастся. Однако реально организовать барьер для входа в профес­сию специалистов, не ангажированных крупны­ми финансово-экономическими структурами.

Именно в арбитражном управлении существу­ет система личного страхования ответственно­сти арбитражных управляющих, предусмотрена четкая последовательность действий для обе­спечения ответственности, которая включает тот или иной механизм подачи требования о выплате из компенсационного фонда только в том случае, если ущерб подтвержден судебным решением, его неполного покрытия за счет обязательно­го страхования ответственности арбитражного управляющего [Федеральный закон 2002] и отка­за арбитражного управляющего компенсировать ущерб или отсутствия его возмещения через 30 дней после предъявления ему соответствующего требования. Подобную практику предлагается распространить на иные виды деятельности CPO (включая аудиторскую и оценочную деятель­ность), где специалист должен отвечать за резуль­таты своей работы, установить систему обяза­тельного страхования ответственности с учетом российской и международной практики страхова­ния профессиональной ответственности, страхо­вания от ошибок и упущений.

В связи с тем что мотивация страховых орга­низаций выступать в качестве страхователя от ветственности членов CPO может быть недоста­точной, предлагается рассмотреть возможность разработки и реализации стимулирующих мер и преференций для указанных участников инсти­тута саморегулирования.

Одним из направлений развития института саморегулирования в России может стать квази­регулирование, которое предполагает солидарную ответственность бизнеса и государства за резуль­таты регулирования отраслевых рынков, что в зна­чительной степени повысит ответственность всех участников процесса саморегулирования.

Созданный альтернативный механизм раз­решения споров нельзя считать удовлетво­рительным. В настоящее время эта задача решается путем формирования системы имуще­ственной ответственности, что представляется положительным аспектом российской практики саморегулирования, не имеет аналогов в других странах и их системах саморегулирования [Бул­гакова JI.И., 2013]. В России предусмотрены два способа обеспечения имущественной ответствен­ности: страхование и формирование компенса­ционного фонда, которые в системе саморегу­лирования выступают в качестве своеобразной гарантии возмещения убытков потерпевшим. Тем не менее в законодательстве о саморегули­ровании не предусмотрен однозначный механизм реализации данной обеспечительной функции, так как не определены:

Соответственно, и в отраслевых правовых документах данные вопросы рассмотрены очень поверхностно. Так, обязательной обеспечитель­ной мерой является компенсационный фонд, а договор страхования ответственности аудито­ров - мерой добровольной, которая может быть использована по усмотрению членов CPO ауди­торов, а не самой CPO [Федеральный закон 2008]. В законодательстве о банкротстве и об оценочной деятельности обе меры обеспечительного харак­тера предусмотрены как обязательные - и страхо­вание ответственности, и выплаты из компенса­ционного фонда [Федеральный закон 2002; 1998].

Критика применения обеспечительных мер содержится и в принятой концепции совершен­ствования механизмов саморегулирования [Рас­поряжение 2015], где указано, что система ин­дивидуального и коллективного страхования ответственности характеризуется почти полным отсутствием выплат по требованиям к членам СРО, отмечается многократное превышение стра­ховых премий (доход страховщиков) по отноше­нию к компенсационным страховым выплатам.

В качестве положительных примеров при­ведены CPO арбитражных управляющих, где создан реально функционирующий механизм ответственности за счет средств компенсацион­ного фонда и система обязательного страхования ответственности. В арбитражном управлении установлена последовательность предъявления требований по возмещению вреда: страховщику, затем члену СРО, затем CPO в пределах части компенсационного фонда, установленной зако­ном. При этом ответственность CPO имеет субси­диарный характер.

Повышению эффективности функционирова­ния российского института саморегулирования будет способствовать активизация использования перспективного метода урегулирования противо­речий - медиативных технологий, которые соз­даны мировой практикой в рамках несудебного альтернативного их урегулирования, существует соответствующий инструмент, основные прин­ципы медиации и медиативного урегулирования споров [Федеральный закон 2010], в настоящее время не получили широкого распространения, но их использование представляется важным на­правлением развития разрешения споров субъек­тов саморегулирования и потребителей.

Считаем необходимым особо выделить тер­риториальный аспект в саморегулировании. Не­обходимость учета территориальных параметров и создание CPO по территориальному признаку (возможно, по федеральным округам) обуслов­лены значительными масштабами Российской Федерации: при оказании услуг оценщиками, ау­диторскими, арбитражными управляющими уве­личиваются транспортные расходы, а значит, ра­стут затраты потребителей их услуг В этом плане интересен положительный опыт Канады, где само­регулирование имеет территориальную привязку.

Анализ правоприменительной практики в об­ласти саморегулирования позволил выявить не­достатки, среди них:

Можно обобщить предложения по совершен­ствованию деятельности СРО:

о обеспечение высоких стандартов деятель­ности;

о контроль за деятельностью членов СРО;

о обеспечение ответственности за результа­ты деятельности в своей экономической сфере;