Кризис 2008 года вывел на первый план обще­ственных обсуждений необходимость фундамен­тальной реформы современной системы регули­рования и контроля сектора финансовых услуг Сегодня на финансовых рынках существуют се­рьезные потенциальные риски для экономик всех стран, а также для всей мировой экономической системы. 

Предлагается целый спектр решений по струк­туре системы финансового регулирования - со­вокупность более мягких мер, предназначенных регулировать специфические продукты или сег­менты рынка. Большинство этих предложений содержит проекты структуры административного аппарата регулирования и надзора в финансовом секторе и переназначения функций между раз­личными правительственными органами, кото­рым поручен надзор над финансовыми рынками. Однако, несмотря на глубину и разнообразие современных подходов к реформе, финансовый сектор непосредственно не занимался жизненно важным вопросом - саморегулированием в совре­менной послекризисной мировой ситуации.

Любая значительная реформа долгосрочно­го регулирования в секторе финансовых услуг должна учитывать потенциальную роль само­регулирования сектора как основного механизма контроля и минимизации системного риска краха [Omarova S. T., 2010].

По сравнению с прямым правительственным регулированием и исключительно рыночными механизмами регулирования [Omarova S. T., 2010] саморегулирование финансового сектора имеет преимущества:

Сторонники идеи полного саморегулирования силами участников рынка утверждают, что само­регулирование гораздо гибче прямого государ­ственного регулирования. Частные предприятия активно участвуют в деятельности регулируемого рынка, несмотря на его изменения, они способны гораздо быстрее и лучше отвечать на колебания конъюнктуры; саморегулирование, по сути, бо­лее эффективно, менее затратно и менее слож­но, чем государственное регулирование. С этой точки зрения саморегулирование предполагает последовательное соблюдение законов и в то же время стимулирует внутреннее нормотворчество и базируется на внутренней морали организации, являющейся объектом регулирования [Black J., 2001].

Противники саморегулирования видят в нем «эгоистичную, лишенную санкций систему норм» [Black J., 2001]. Невозможно доверять ком­паниям, стремящимся к собственной прибыли, самим регулировать собственную деятельность. Скорее всего, саморегулирование частного секто­ра является «дымовой завесой», предназначенной для создания иллюзии регулирования [Business Regulation, 1993]. Кроме того, противники си­стемы саморегулирования обращают внимание на глубинные конфликты интересов, характер­ную для саморегулирования неэффективность и как пример выделяют проблемы, порождаемые коллективным действием, невозможность эффек­тивно применять меры, неспособность организа­ций, участвующих в саморегулировании, доби­ваться соблюдения законов и, наконец, отсутствие отчетности со стороны финансовых органов.

Становится ясно, что основная проблема, которую должна решить эффективная реформа регулирования, - это возрастающая сложность и растущий масштаб деятельности финансовых рынков. После кризиса способность регулиру­ющих органов обнаруживать и предупреждать или хотя бы минимизировать системный риск зависит от их способности управлять сложной и глобальной природой финансовых продуктов.

Сегодня в глобализованном мире финансо­вые рынки все больше взаимодействуют между собой, национальные правительства часто вы­нуждены прилагать усилия, чтобы регулировать и контролировать международные финансовые ин­ституты, несмотря на сопротивление последних.

Любая реформа регулирования финансового сектора должна затрагивать фундаментальные аспекты:

Наибольшими возможностями получить до­ступ к финансовой информации обладают сами участники рынка. Информационные возможности самих финансовых учреждений гораздо больше, и это представляет самое важное преимущество с точки зрения эффективности и результатив­ности механизмов регламентации. По сравне­нию с ним система, основанная исключительно на прямом правительственном надзоре, испыты­вает дефицит знаний и ресурсов, ей предстоит справиться с тем и с другим, если она намерена избегать системного риска кризиса или краха в финансовой сфере.

В условиях глобализации и трансгранично сти финансовой деятельности саморегулирование са­мого сектора имеет важные преимущества перед прямым государственным регулированием.

Наиболее адекватным решением представля­ется использование выгодного положения участ­ников рынка, чтобы предложить использовать эффективный метод контроля системных рисков на мировых финансовых рынках. Если в резуль­тате деятельности финансовых учреждений воз­никает системный риск, то возложение на них ответственности за его регулирование и миними­зацию может служить значительным подспорьем в более последовательном соблюдении нормати­вов и благоразумном поведении на рынке.

Саморегулирование не предполагает просто частную систему упорядочивания экономической деятельности и, как следствие, полное отсутствие любого регулирующего вмешательства государ­ства. Напротив, поставлена задача найти и устано­вить комплексную систему регулирования на базе соблюдения нормативов по инициативе самого финансового сектора и в рамках, установленных компетентными государственными органами.

Все это предполагает сложный и гибкий ре­жим регуляции, когда в разработке норм задей­ствованы и частные игроки отрасли и действу­ет прямой государственный контроль. Чтобы в полной мере воспользоваться потенциальными выгодами от саморегулирования финансового сектора, государству следует позволить самой отрасли участвовать в продвижении и приме­нении действующих норм. Саморегулирование относится в целом к нормативному режиму регу­лирования, охватывающему весь сектор, подчи­ненному определенной системе саморегуляции в форме контроля внутри фирмы или внутренне­го управления рисками [Baer М. Н., 2009; Трун- цевский Ю. В., Раменская П. Ю., 2013]. И все это для того, чтобы эффективно преодолеть слабость целой отрасли, так как даже самая успешная практика саморегулирования на уровне конкрет­ной компании крайне ограничена как средство обнаружения и противостояния системным угро­зам и опасностям, которые угрожают финансо­вой системе в целом.

Стратегию саморегулирования можно опре­делить как режим коллективной взаимной от­ветственности за разработку и соблюдение норм, «регулирующий процесс, посредством которого сектор на уровне организации (в противополож­ность одной правительственной компании) уста­новит правила и нормы» [Gunningham N., Rees J., 1997], регулирующие поведение участников это­го сектора и практику надзора и контроля за со­блюдением таких норм.

У саморегулирования, как известно, две цели: помочь участникам рынка более эффективно при­нимать правила бизнес-деятельности и испол­нять их и постоянно повышать ответственность финансовых компаний за последствия их риско­ванной деятельности для экономики и общества. При таком подходе к саморегулированию финан­совые практики участников увязываются с обще­ственными ценностями и регулирующими прин­ципами.

Чтобы стимулировать финансовый сектор принимать в расчет общественные интересы, нужно найти рычаги, которые побудят финансо­вый сектор взять на себя коллективную ответ­ственность, даже если для этого ему придется поступиться частью прибыли, с целью сократить до минимума системные риски и обеспечить финансовую и экономическую стабильность. В то же время необходимо создать государствен­ную стратегию генерации и поддержания эффек­тивного метода государственного регулирования и контроля.

Смешанная модель участия государства и частных стейкхолдеров в установлении и раз­витии административной системы надзора и кон­троля над финансовым рынком является основ­ной для обеспечения доверия инвесторов, которое всегда было основным условием роста экономики [Cross F. B., 2005]. На индивидуальном уровне до­верие является основой взаимодействия экономи­ческих агентов. При наличии доверия снижаются неопределенность и рассеиваются сомнения, эко­номические агенты охотнее совершают сделки [Whitely P. F., 2000].

В смешанной системе саморегулирования компаний финансового рынка государственным органам надзора отведена главная роль, посколь­ку у них есть широкие полномочия для противо­действия правонарушениям. В США, например, доверие на финансовом рынке во многом зависит от эффективности Комиссии по ценным бумагам и биржам как органа надзора, которому сообще­ство предпринимателей доверило функцию при­нуждать нарушителей к исполнению норм.

В США финансовый кризис существенно снизил доверие инвесторов к рынку, где возник­ла ситуация неуверенности, с которой до сих пор не удалось справиться, несмотря на реформы, про­веденные Конгрессом. Для восстановления дове­рия потребовалась реформа правительственной организации, контролирующей деятельность фи­нансового сектора. Была установлена смешанная система, повышающая стратегическую позицию СРО и Комиссии по ценным бумагам и биржам, содействующая укреплению доверия инвесторов и установлению глобальной модели экономиче­ского роста. Саморегулирование финансового сектора призвано показать инвесторам, что его участники берут на себя дополнительную ответ­ственность с целью восстановить утраченное до­верие. В этом смысле роль СРО должна считаться ключевой при установлении запретов и санкций для всех предприятий, не выполняющих дисци­плинарные требования, установленные в секторе. Сторонним организациям было бы затруднитель­но обнаружить противозаконные практики, тогда как у СРО есть необходимые для этого компетен­ции и опыт. Целью реформы повышения доверия инвесторов к финансовому сектору должно стать установление административных механизмов, побуждающих стороны к соблюдению норм.

Для того чтобы инвесторы заметили страте­гическое изменение в парадигме регулирования, благотворное для надежности всей финансовой системы в целом, необходимо расширять ресурсы государственных учреждений контроля с целью сохранять статус-кво в деле соблюдения норм и принуждать к подчинению его нарушителей [Koebel J. T., 2010].

Экономический кризис выявил основные слабые места, характеризовавшие в последние десятилетия системы финансового регулиро­вания во всем западном мире, вследствие чего глубокая реформа нормативных рамок сектора является неотложной, первоочередной задачей [Wilmarth Jr.A. E., 2010]. Ее главной целью долж­но стать устранение (или хотя бы немалое со­кращение) государственных субсидий, которые сегодня получают крупные финансовые учрежде­ния, «слишком большие, чтобы рухнуть» (too big to fail), а также установление обязанности круп­ных финансовых корпораций брать на себя риски и издержки своей спекулятивной деятельности.

Крупные финансовые учреждения стали ос­новными авторами сценария финансового кри­зиса, превратились в «современный эпицентр мировой финансовой катастрофы», проводя агрес­сивную бизнес-стратегию, создав экономические условия, вылившиеся в кризис [Wilmarth Jr.A. E., 2010]. Уже в 2007 году были достигнуты очень высокие уровни системного риска на финансовых рынках всего западного мира, в частности в США и в Европе.

Крупные финансовые учреждения в массовом порядке выдавали займы, несмотря на высокий риск всех заемщиков, способствуя формирова­нию кредитного бума, ускорившего кризис. Спе­кулятивной динамикой был охвачен финансо­вый продукт, рентабельность которого основана на оценке, которую выставляет несколько част­ных кредитных рейтинговых агентств. Серьез­ный конфликт интересов нарастал по мере того, как крупные финансовые учреждения все чаще заключали договоры на оказание услуг с рейтин­говыми агентствами с целью получить консульта­ции или более высокую оценку [Wilmarth Jr.A. E., 2010]. Инвесторы полностью доверяли рекомен­дациям рейтинговых агентств и, как правило, не проводили дополнительной проверки, прежде чем приобретать указанные структурированные ценные бумаги. Именно так модель предпринима­тельского саморегулирования, в которой частные компании, предположительно, занимаются кон­тролем рискованной деятельности других фирм, также частных, может оказаться дымовой заве­сой, если соответствующие правительственные учреждения не обеспечат соблюдение минималь­ных стандартов прозрачности.

В конечном счете крупные фирмы подтол­кнули кредитные рейтинговые агентства к пред­взятой оценке их финансовых спекулятивных продуктов. До кризиса модель экономическо­го процветания западного мира основывалась на всеобщей игре доверия, которое обеспечива­ли механизмы контроля за финансовыми учреж­дениями - лидерами рынка. Государственные регулирующие органы оказались не способны выработать механизмы контроля, чтобы приоста­новить спекулятивные займы, которые предлага­ли крупные финансовые корпорации, и тем са­мым сыграли важную роль в развертывании кризиса. В силу отсутствия адекватного режима правительственного надзора над системой само­регулирования компаний сектора в 2007 году, когда инвесторы утратили веру в способность заемщиков высокого риска к исполнению своих обязанностей в кратко- и среднесрочном перио­дах, разразился тяжелый кризис, последствия ко­торого не преодолены в полной мере и на сегод­няшний день. Единственный выход, который пока удалось найти государственному регулятору, - предоставление государственных дотаций с це­лью увеличить ликвидность всем тем компаниям, которые классифицированы как «слишком боль­шие, чтобы рухнуть», и постараться избежать масштабного обрушения системы. Немало ана­литиков и экономистов во всем мире критиковали эту модель действий правительства [Stern G. H., Feldman R. J., 2004]. Например, Б. Бернанке пред­положил, что политика, проводимая в отношении крупных корпораций, превратилась в огромную проблему, «поскольку она сокращает рыночную дисциплину и вдохновляет эти компании брать на себя чрезмерный риск» [Bernanke, 2009], а не ответственность за то, чтобы избежать его. М. Кинг осудил порочные средства финансовой поддержки: «...массивная государственная под­держка банковского сектора, распространившая­ся во всем мире, хотя и необходима для того, что­бы избежать экономической катастрофы, создала, возможно, наибольший в истории репутационный риск» [King М., 2009]. Будучи в изрядной мере причиной сегодняшней ситуации экономического кризиса, крупные компании не только получили крупную выгоду от правительственной помощи, но и не пострадали от негативных последствий своих решений, поскольку не стали брать на себя риск неудавшейся спекулятивной деятельности.

Осуждается благосклонность, которую госу­дарственные органы, уполномоченные по надзо­ру за саморегулированием финансового сектора, проявили в отношении «слишком больших, что­бы рухнуть» корпораций [Wilmarth Jr.A. E., 2010]. Финансовый кризис подтвердил, что основные крупные учреждения являются в действитель­ности «слишком большими, чтобы подчинить­ся адекватной [регулирующей] дисциплине» [Kane E. J., 2009].

Итак, стратегия субсидий для повышения лик­видности предприятиям, признанным «слишком большими, чтобы рухнуть», остается неразре­шенной проблемой для органов контроля, ответ­ственных за надзор над финансовыми учрежде­ниями, поскольку она ослабляет эффективность мер инспектирования, надзора и дисциплины на рынке и тем самым провоцирует неисполнение установленных норм.

Современный финансовый кризис доказал, что крупные финансовые учреждения ставят под угрозу сохранение общего доверия экономи­ческой системе, прежде всего из-за неисполнения дисциплинарных норм, установленных органами, ответственными за саморегулирование сектора, и выведения своей спекулятивной деятельности из-под действия административных механизмов государственного вмешательства в этой сфере, призванных осуществлять контроль и надзор за соблюдением правового режима.

Крупные финансовые учреждения следует интегрировать в систему саморегулирования ком­паний сектора:

Речь идет о том, чтобы заставить всех игро­ков финансового рынка соблюдать единый режим исполнения норм саморегулирования, которое должно быть обеспечено путем контроля со сто­роны государственных органов. Только тогда удастся устранить или значительно сократить огромные конкурентные преимущества, которы­ми традиционно пользовались крупные финансо­вые корпорации. Лучшими средствами внедрить и обеспечить эффективное соблюдение строгих дисциплинарных мер крупными финансовыми учреждениями являются прозрачность и государ­ственный контроль. Предлагается провести сле­дующие мероприятия:

Предлагается установить постоянный режим консолидированного надзора над деятельностью, сопряженной с высоким риском и осуществля­емой крупными финансовыми компаниями. Для обеспечения реального и эффективного вы­полнения требований регулятора должен быть создан механизм, предполагающий совместное вмешательство как минимум двух государствен­ных ведомств - системы равновесия и систе­мы противовесов, которые бы предотвращали несоблюдение норм кем-либо в одностороннем порядке.

Необходимо реформирование системы регу­лирования финансового и экономического сек­торов путем установления смешанного режима, включающего активное участие государственных и частных участников с целью обеспечить реаль­ное и эффективное исполнение регулирующих нормативных правовых требований.

Следует признать необходимость доверять сектору самостоятельно регулировать свою де­ятельность в силу особых потенциальных пре­имуществ (прежде всего, доступа к информации и конкурентным преимуществам), которыми обладают частные организации. Однако госу­дарственные учреждения должны получить не­обходимую власть для осуществления функций контроля и надзора за эффективным соблюде­нием подобных норм и в случае необходимости иметь полномочия для принуждения к исполне­нию, вплоть до применения санкций к уклоняю­щимся компаниям.

Саморегулирование может быть полезным ин­струментом для мотивации финансовых учрежде­ний к соблюдению норм, но это та техника, кото­рая не должна полностью заменять традиционное представление, основанное на угрозе.

Для того чтобы удержать компании от дей­ствий, могущих причинить ущерб, сдерживающе­го эффекта судебных санкций недостаточно. Са­мый эффективный способ влияния - заключение соглашений о соблюдении установленных норма­тивов между государственными учреждениями и корпорациями, а также обязательное введение последними внутреннего контроля. По мере того как требования регулирования стали сложнее и масштабнее, компании начали пользоваться услугами структур саморегулирования для обе­спечения реального соблюдения подобных стан­дартов. И даже когда все компании введут меры саморегулирования, предусмотренные законом, было бы преждевременно надеяться, что СРО будут обеспечивать эффективное соблюдение правовых норм.

Символический характер структур саморе­гулирования делает их уязвимыми при предъ­явлении требований результативности и про­дуктивности, установленных государственными органами. Если же компании примут стандартные программы саморегулирования, это будет способ­ствовать развитию «корпоративного сознания» [SelznickPh., 1992] и внедрению правовых цен­ностей и ограничений, необходимых в процес­се принятия решений организациями. В данном случае ожидается не только прямое воздействие на принятие решений, но и формирование мо­тивации, которая служит основанием для при­нятия тех мер, которые не вступят в конфликт с экономическими требованиями организации. Но внедрение структур саморегулирования мо­жет послужить для эффективного контроля за со­блюдением правовых норм.

Успешное внедрение систем саморегули­рования является результатом сложного пере­плетения факторов и мотиваций. Доказано, что организации не осуществляют саморегули­рование без предупредительного субсидиарного давления [Short J. L., Toffel M. W., 2010], то есть без правовых норм, которые предусматривают санкции в случае несоблюдения нормативных стандартов сектора. В то же время саморегу­лирование требует определенной внутренней мотивации в компании, только тогда оно будет реальным и эффективным, а не сугубо симво­лическим. Цель - найти адекватное равновесие между внутренними и внешними факторами мо­тивации, которые способствуют установлению общего режима саморегулирования компании. Для этого необходимо внедрять стратегии до­бровольного ограничения деятельности. Орга­низации, ведущие свою деятельность в рамках исключительно ограничивающего правового поля, допускают больше случаев несоблюдения закона, в то время как компании, осуществляю­щие саморегулирование добровольно, показыва­ют лучшие результаты в исполнении норматив­ных стандартов.

И хотя инструменты надзора и взыскания могут стать действенными в плане обществен­ного контроля, доведенные до крайности, они дадут нежелательный эффект - будет подорвана внутренняя мотивация к сотрудничеству со сто­роны компаний. Для добровольного соблюдения режима саморегулирования лучше всего побуж­дать у компаний способности к адаптации, отве­дя меры наказания на второй план, как чрезвы­чайное средство [Short J. L., Toffel M. W., 2010].

Для проектирования эффективно работа­ющих правовых факторов необходимы над­зор, угроза санкций и опыт компаний; все это окончательно придает форму эффективности саморегулированию. Инициативы компаний по саморегулированию обычно терпят неуда­чу при отсутствии внешнего давления, которое служит принудительным импульсом, сегодня в таком качестве выступает угроза возможных санкций. Однако не следует упускать из виду, что внешнее давление и следующее за ним при­менение карательных мер могут помешать при­нятию серьезных обязательств по саморегули­рованию в организациях. Несмотря на реальное и эффективное внедрение структур саморегули­рования, нельзя забывать о внешних стимулах - административном контроле и принуждении как крайней мере, эффективность которых в не­малой степени зависит от внутренних мотивов и предыдущего опыта исполнения соответству­ющих норм компаниями.

В контексте механизмов регулирования суще­ствуют различия между надзором и реализацией угрозы наказания, без сомнения, отличающиеся по форме. Так, принудительное принятие мер, которое компания воспринимает как наказание, ослабляет ее внутреннюю мотивацию к сотруд­ничеству [TenbrunselA. E., Messick D. M., 1999].

Успешная реализация обязательств по само­регулированию во многом зависит от выпол­нения рутинных действий по саморегулирова­нию внутри компании, например от внутренней проверки соблюдения законодательных норм для улучшения способности организации к ис­полнению установленных законом обязанностей. Итак, ключевым фактором эффективного вне­дрения структур саморегулирования в компании является та мера, в которой они согласуются или вступают в конфликт с уже существующими процедурами внутреннего функционирования [Short J. L., Toffel M. W., 2010]. И очевидно, гораз­до проще реализовать те меры, которые будут со­вместимы с существующими практиками внутри компании или, по крайней мере, не будут полно­стью противоположны им. Поскольку вся новая структура саморегулирования будет применяться с большим успехом при условии согласования с установленными ранее действиями и правомо­чиями, организации с опытом реализации соб­ственных комплаенс-программ [Карпович О. Г., ТрунцевскийЮ. В., 2016], без сомнения, лучше приспособлены и подготовлены к выполнению обязательств по саморегулированию. Компании, которые уже ввели системы внутреннего контро­ля, получат более высокий уровень эффективно­сти в реальном создании структур саморегулиро­вания [Short J. L., Toffel M. W., 2010].

Даже при слабом регулирующем воздействии государства возможно адекватное действие нор­мативов и эффективное внедрение системы само­регулирования компаний. Однако это не значит, что государство должно отказываться от своей ключевой роли в качестве органа надзора или, на­оборот, насильственно устанавливать новый пра­вовой режим. Несмотря на то что прямые угро­зы мешают успешной реализации обязательств по саморегулированию, жесткие административ­ные надзор и контроль способствуют успешно­му введению указанных нормативных структур. В отличие от жесткой угрозы на основании ис­ключительно санкций, надзор не кажется пода­вляющим мотивацию внутри компаний и, таким образом, может быть действенным инструментом не только для предотвращения противозаконного поведения, но и для улучшения саморегулирова­ния в организациях. Таким образом, регулирую­щее действие государства, основанное, прежде всего, на инспектировании и контроле за соблю­дением мер, добровольно принятых компаниями, благотворно влияет на успех практического при­менения правовых норм, в том числе при отсут­ствии прямой угрозы санкций.

Активация способности частных компаний к саморегулированию является основой внедре­ния и соблюдения правовых стандартов, а также содействия достижению социально-политиче­ских целей в национальных и международных нормативных правовых режимах, с каждым днем все более усложняющихся. Однако большая часть организаций внедряет их только символически [McKendall M., DeMarr B., Jones-Rikkers C., 2002] и как обязательный ответ на внешнее давление. Однако такие законодательные императивы ре­ализуются гораздо более эффективно, если это происходит в рамках сложноструктурированного взаимодействия между государственными орга­нами надзора и контроля и частными предпри­ятиями.

Кроме того, административный контроль, опирающийся на опыт в соблюдении правил саморегулирования, является важным подспо­рьем при осуществлении задач регулирования в конкретной компании. Так, лучшие результаты соблюдения законодательных норм при добро­вольном внедрении и практической реализа­ции структур саморегулирования показывают те компании, которые взяли на себя это обяза­тельство сами и не замечены в противоправных действиях. Компании, которые уже проходили проверку и подверглись санкциям властей за на­рушение правовых норм, проявляют больше го­товности скорректировать свое поведение, если сохраняется твердость стратегии государствен­ного контроля. Характер и количество админи­стративного давления (сначала на уровне над­зора, а потом как предупреждения при помощи санкций) со стороны государственных органов, а также опыт компаний влияют на вероятность соблюдения ими своих обязательств по саморе­гулированию. Высокий уровень контроля и над­зора способствует эффективному принятию обя­зательств по саморегулированию и одновременно облегчает внедрение государственной стратегии применения законов, избегающей прямого и пер­воочередного обращения к угрозе санкций.

Эффективная система саморегулирования яв­ляется результатом деятельности государственных органов. Правовые условия содействуют внедрению и продвижению законного, действи­тельного и эффективного применения струк­тур саморегулирования со стороны компаний. На практике соблюдение правовых норм дости­гается при помощи смешанного и равновесного участия государственного и частного секторов. Для этого государство должно создать комплекс стратегий контроля за саморегулированием компаний, основу которых составят инспекция и контроль добровольного внедрения мер, с од­ной стороны, и применение принудительных мер и санкций только в качестве вспомогательных средств - с другой.

Итак, саморегулирование финансового секто­ра не является однозначным и чудодейственным решением (саморегулирование - это не панацея), которое разрешит все проблемы сектора, но, при­меняемое как техника с соответствующими огра­ничениями, оно может сыграть значительную роль в содействии соблюдению правовых стан­дартов, особенно если эти условия стимулируют компании добровольно принимать меры саморе­гулирования.