Доктор экон. наук, профессор, проректор ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Doctor of Economics, Professor, Vice-Rector of "Financial University under the Government of the Russian Federation"
Кандидат экон. наук, доцент кафедры «Аудит и контроль» ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Candidate of economic sciences, associate professor at Audit and Control Department of the Financial University under the Government of the Russian Federation.
Современное экономическое развитие России связано с поиском новых и рациональных подходов к управлению экономическими процессами различных сфер предпринимательской деятельности. Передача функций регулирования и контроля деятельности профессиональным объединениям предопределила необходимость создания нормативного регулирования вышеуказанных процессов. Принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» позволило закрепить правовой статус профессиональных сообществ, действовавших в различных сферах предпринимательской деятельности, и вместе с тем появились проблемы, требующие решения.
На сегодняшний день существует весьма ограниченное количество теоретических и прикладных исследований, позволяющих оценить экономическую и социальную эффективность данного экономического института. Поэтому встает задача концептуального понимания сравнительных преимуществ и недостатков саморегулирования по сравнению с другими вариантами регулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности, прежде всего с государственным регулированием.
Согласно положениям ч. 1 ст. 2 Закона о са- морегулируемых организациях, под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
При этом саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО. В свою очередь, под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с законодательством Российской Федерации предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.
Законом о саморегулируемых организациях определены основные отличительные признаки СРО:
С учетом перечисленных отличительных признаков участники СРО делегируют ей следующие функции:
Саморегулируемые организации принято делить на организации с добровольным и обязательным членством. При этом необходимо учитывать, что единственное принципиальное отличие, которое существует у таких организаций, это правовые последствия, которые возникают в связи с вступлением в состав саморе- гулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегу- лируемой организации является обязательным, это рассматривается как форма предоставления специальной правоспособности.
Опыт показывает, что саморегулирование вводится взамен лицензирования деятельно - сти. При этом следует отметить, что, передавая определенный вид деятельности на саморегулирование профессиональному сообществу, государство оставляет за собой часть контрольных функций данного вида деятельности.
Саморегулируемые организации обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон «О некоммерческих организациях»), с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегули- руемых организаций они приобретают особый публично-правовой статус.
Саморегулирование позволяет решать спорные вопросы в досудебном порядке, создает климат доверия и открытости, благоприятный как для профессионального сообщества, так и для потребителей. Процесс саморегулирования направлен на достижение следующих целей:
Анализ процессов саморегулирования в таких отраслях, как арбитражные управляющие, оценочная деятельность, аудиторская деятельность, позволяет отметить ряд положительных тенденций как для самих профессий, так и для бизнес-сообщества в целом. Во-первых, произошло самоочищение рынка от недействующих членов профессионального сообщества, во- вторых, стандартизация деятельности саморе- гулируемыми организациями позволила установить более высокие требования к качеству оказываемых услуг, и, в-третьих, как следствие, усилился контроль за качеством предоставляемых услуг работающих представителей вышеуказанных профессий, повысилась прозрачность деятельности. Однако нельзя не отметить, что наряду с положительными тенденциями развития саморегулирования имеется целый ряд проблем, требующих решения. В первую очередь, это несовершенство правовых актов в отношении саморегулирования. Проведенный анализ законодательных актов в отношении саморегулирования деятельности арбитражных управляющих, оценщиков и аудиторов позволил выявить конкретные недостатки вышеуказанного процесса и выработать предложения по их устранению.
В настоящее время наиболее существенным и очевидным пробелом в законодательстве является, во-первых, отсутствие утвержденных федеральных стандартов деятельности арбитражных управляющих.
До настоящего времени введенные в декабре 2008 г. полномочия национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих по разработке федеральных стандартов не реализованы. Соответствующие правоотношения регулируются сохраняющими свое действие актами Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти.
В 2010 году в Закон о несостоятельности внесены изменения, в соответствии с которыми теперь национальным объединением могут разрабатываться, а регулирующим органом утверждаться не только федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих, но и федеральные стандарты деятельности саморегулируемых организаций.
Кроме необходимости разработки и утверждения федеральных стандартов, регламентирующих деятельность как арбитражных управляющих, так и саморегулируемых организаций, в действующем законодательстве существуют и иные требующие решения проблемы.
В частности, это касается отсутствия в законодательстве административной ответственности саморегулируемых организаций и их должностных лиц.
Также в законодательстве в недостаточной степени урегулирован порядок формирования, размещения и расходования средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций, минимального размера компенсационных фондов.
Так, представляется целесообразным уточнить положения о размещении средств компенсационных фондов в государственные ценные бумаги, расширив и сняв действующие ограничения, и, напротив, ввести соответствующие ограничения в отношении негосударственных ценных бумаг, акций и паев инвестиционных фондов.
Кроме того, необходимо дополнить положения Закона о несостоятельности нормами, конкретизирующими порядок выбора саморегулиру- емой организацией арбитражных управляющих управляющей компании и специализированного депозитария, проведения конкурсов и заключения с ними соответствующих договоров.
Членами профессионального сообщества арбитражных управляющих высказываются также иные предложения по совершенствованию действующего законодательства о саморегулировании и решению проблем, возникающих в ходе деятельности саморегулируемых организаций.
В частности, предлагается ограничить возможность перехода арбитражного управляющего в другую СРО в случае его исключения из членов СРО по инициативе самой СРО в связи с неоднократными нарушениями закона и правил деятельности СРО при условии, что нарушения выявлены самой СРО.
Данное предложение представляется целесообразным учесть в стандартах и правилах саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в том числе входящих в национальное объединение.
Другие саморегулируемые организации высказываются за уточнение статуса арбитражного управляющего, установление его полномочий, прав и обязанностей, к примеру в части направления запросов в органы власти и организации для получения информации, необходимой для реализации возложенных на арбитражного управляющего полномочий в деле о банкротстве.
В настоящее время представляется целесообразным осуществить разработку специального программного комплекса, позволяющего обеспечивать контроль за членами СРО арбитражных управляющих, а также периодически проводить работу по сбору в части деятельности СРО арбитражных управляющих статистической информации:
о количестве СРО, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр саморегу- лируемых организаций арбитражных управляющих (далее - Реестр);
количестве изменений, внесенных в указанный Реестр;
количестве саморегулируемых организаций, исключенных из Реестра, с указанием оснований исключения;
количестве членов СРО арбитражных управляющих;
количестве исключенных членов СРО арбитражных управляющих с указанием оснований, по которым лицо было исключено из СРО арбитражных управляющих;
количестве утвержденных стандартов и правил профессианальной деятельности арбитражных управляющих и деятельности само- регулируемых организаций, в том числе правил деловой и профессиональной этики, сведения о которых внесены в Реестр;
размере компенсационного фонда и членских взносов, в том числе количестве и сумме выплат из компенсационного фонда, а также динамике изменений размеров компенсационного фонда и членских взносов;
количестве проведенных проверок, в том числе плановых и внеплановых проверок, проверок, проведенных СРО арбитражных управляющих и Росреестром с отражением сведений об основаниях и результатах проведенных проверок, в том числе выявленных в ходе проведенной проверки нарушениях СРО обязанностей, установленных действующим законодательством;
количестве вынесенных саморегулируемым организациям арбитражных управляющих предписаний об устранении выявленных нарушений и о фактах исполнения саморегулируемыми организациями таких предписаний;
количестве проверок, по которым приняты меры дисциплинарного воздействия, в том числе решения об исключении из членов СРО, а также судебных решениях об исключении, о приостановлении деятельности (дисквалификации);
количестве фактов привлечения саморегу- лируемых организаций и их должностных лиц к административной ответственности с указанием выявленного правонарушения, решения о привлечении к административной ответственности и вида установленного административного наказания;
количестве жалоб граждан на действия (бездействие) саморегулируемых организаций, нарушивших их права и законные интересы, поступивших в Росреестр с указанием результатов их рассмотрения;
выявленных в ходе проведенных проверок случаях возникновения в ходе деятельности са- морегулируемых организаций конфликта интересов их должностных лиц;
фактах привлечения должностных лиц саморегулируемых организаций к уголовной ответственности;
количестве граждан Российской Федерации, прошедших стажировку в качестве помощника арбитражного управляющего, арбитражных управляющих, прошедших повышение квалификации.
В целях проведения мониторинга деятельно - сти СРО следует выработать систему критериев анализа данных, позволяющих в последующем установить качественные показатели деятельно - сти СРО.
К таким критериям можно отнести главным образом выявление факторов (положений и норм), способствующих проявлению коррупции:
В целях реализации указанных предложений необходимо:
Следует отметить, что в рамках реализации сказанного Минэкономразвития России ко второму чтению подготовлены поправки Правительства Российской Федерации к проекту Федерального закона N° 126184-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которыми СРО обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документы и информацию, предусмотренные федеральными законами, регулирующими соответствующий вид предпринимательской или профессиональной деятельности.
Полномочия по ведению мониторинга деятельности СРО арбитражных управляющих целесообразно закрепить за Росреестром и его территориальными органами ввиду того, что в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) за деятельностью СРО арбитражных управляющих.
В целях реализации вышеизложенного также следует выработать механизм по взаимодействию Росреестра со СРО арбитражных управляющих и провести работу по созданию указанного программного комплекса и обеспечению сбора соответствующей информации.
Реализация данных предложений позволит в будущем проводить работу по оценке состояния, оценке практики применения положений действующего законодательства, а также выработать индикаторы и критерии оценки результативности саморегулирования в целях дальнейшего совершенствования норм в этой сфере.
Анализ законодательства по саморегулированию оценочной деятельности позволил выявить следующие недостатки.
В части контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций (далее - СРО) оценщиков:
Следует отметить неоднозначность приме - нения различными СРО оценщиков положений законодательства Российской Федерации в части, касающейся установления СРО оценщиков дополнительных требований к своим членам, в том числе и к порядку обеспечения имущественной ответственности своих членов при осуществлении оценочной деятельности (ввиду необязательного характера указанных норм).
Законодательством Российской Федерации в области оценочной деятельности не предусмотрены положения, регламентирующие сроки разработки Национальным советом по оценочной деятельности федеральных стандартов оценки, что приводит к затягиванию сроков совершенствования законодательства в указанной сфере, в том числе в области государственной кадастровой оценки.
Существенным недостатком в регулировании оценочной деятельности является отсутствие законодательного закрепления понятия и видов экспертизы отчетов об оценке, требований к экспертам саморегулируемых организаций (далее - СРО) оценщиков.
Другой проблемой является неотработанный законодательно порядок осуществления надзора за деятельностью СРО оценщиков.
Нет также законодательного закрепления полномочий по разработке и утверждению порядка осуществления мониторинга деятельности СРО оценщиков, а также по осуществлению мониторинга деятельности СРО оценщиков за соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
В настоящее время представляется целесообразным осуществить разработку специального программного комплекса, позволяющего обеспечивать контроль за членами СРО оценщиков, а также проводить работу по сбору в части деятельности СРО оценщиков статистической информации:
о количестве СРО, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр СРО оценщиков (далее - Реестр);
количестве изменений, внесенных в Реестр; количестве СРО, исключенных из Реестра, с указанием оснований исключения; количестве членов СРО оценщиков; количестве исключенных членов СРО оценщиков с указанием оснований, по которым лицо было исключено из СРО оценщиков;
количестве утвержденных стандартов и правил оценочной деятельности, в том числе правил деловой и профессиональной этики, сведения о которых внесены в Реестр;
размере компенсационного фонда и членских взносов, в том числе количестве и сумме выплат из компенсационного фонда, а также динамике изменений размеров компенсационного фонда и членских взносов;
количестве проведенных проверок, в том числе плановых и внеплановых проверок, проверок, проведенных СРО оценщиков и Росрее- стром, с отражением сведений об основаниях и результатах проведенных проверок, в том числе выявленных в ходе проведенной проверки нарушениях СРО обязанностей, установленных действующим законодательством;
количестве вынесенных саморегулируе- мым организациям оценщиков предписаний об устранении выявленных нарушений и о фактах исполнения саморегулируемыми организациями таких предписаний;
количестве экспертиз отчетов об оценке, проведенных СРО оценщиков, в том числе в разрезе результатов экспертиз;
количестве проверок отчетов об оценке, проведенных Росимуществом, в том числе в разрезе результатов указанных проверок;
количестве проверок, по которым приняты меры дисциплинарного воздействия, в том числе решения об исключении из членов СРО, а также судебных решениях об исключении, о приостановлении деятельности (дисквалификации);
количестве фактов привлечения саморегулиру- емых организаций и их должностных лиц к административной ответственности с указанием выявленного правонарушения, решения о привлечении к административной ответственности и вида установленного административного наказания;
количестве жалоб граждан на действия (бездействие) саморегулируемых организаций, нарушивших их права и законные интересы, поступивших в Росреестр с указанием результатов их рассмотрения;
выявленных в ходе проведенных проверок случаях возникновения в ходе деятельности са- морегулируемых организаций конфликта интересов их должностных лиц;
фактах привлечения должностных лиц само- регулируемых организаций к уголовной ответственности;
количестве оценщиков, прошедших повыше - ние квалификации.
В целях проведения мониторинга деятельности СРО следует выработать систему критериев анализа данных, позволяющих в последующем установить качественные показатели деятельности СРО оценщиков.
В целях реализации указанных предложений необходимо:
Следует отметить, что в рамках реализации указанного ко второму чтению проекта Федерального закона N° 126184-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подготовлены поправки Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми любая саморегулируе- мая организация обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документы и информацию, предусмотренные федеральными законами, регулирующие соответствующий вид предпринимательской или профессиональной деятельности.
Полномочия по ведению мониторинга деятельности СРО оценщиков целесообразно за крепить за Росреестром и его территориальными органами ввиду того, что в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по надзору за деятельностью СРО оценщиков.
В целях реализации вышеизложенного также следует выработать механизм по взаимодействию Росреестра со СРО оценщиков и провести работу по обеспечению сбора соответствующей информации.
Кроме того, необходимо предусмотреть механизм, обеспечивающий межведомственное взаимодействие Росреестра и Росимущества с целью представления в адрес Росреестра информации о количестве и результатах проведенных Росимуществом проверок отчетов об оценке.
Реализация данных предложений позволит в будущем проводить работу по оценке состояния, оценке практики применения положений действующего законодательства, а также выработать индикаторы и критерии оценки результативности саморегулирования в целях дальнейшего совершенствования норм в этой сфере.
Анализ нормативных актов, относящихся к саморегулированию аудиторской деятельности, также позволил выявить отдельные вопросы, требующие совершенствания:
Опыт функционирования СРО в аудиторской сфере показывает необходимость при сохранении единого подхода к формированию СРО провести существенную детализацию порядка формирования и функционирования СРО в области аудита с учетом особенностей этой предпринимательской деятельности, в частности:
В этой связи возможно введение дифференцированных правил приема и участия в СРО малых аудиторских организаций или дифференциацию взносов в зависимости от численности работников аудиторских фирм или от их выручки.
Решение этой задачи касается как методологических вопросов - понятия разумной уверенности и ответственности руководства аудируемого лица, так и организации аудиторской деятельности и обязательное составление письма-обязательства и ответа на него руководства аудируемой организации, четкое определение ответственности сторон в договорах, правомерность ответственности аудиторов и т. п.
Взаимодействие СРО аудиторской деятельности и бизнес-сообщества позволяет также более четко оценить рынок аудиторских услуг и тенденции его развития.
Базисные принципы создания саморегули- руемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой возникает саморегулируемая организация.
Мировой опыт законодательного регулирования утверждает, что национальное и международное законодательство двигается по направлению к унификации и гармонизации. Общий анализ российского законодательства о саморе- гулируемых организациях показывает, что эта отрасль законодательства имеет острую потребность в кодификации и унификации норм.
The authors declare that there are no conflicts of interest present.