В целях развития правовых и организаци­онных механизмов защиты прав предпринима­телей России (Федеральный закон 2013) пред­усмотрена реализация комплекса мер, в том числе подготовка уполномоченным по защите прав предпринимателей при Президенте Рос­сийской Федерации ежегодного доклада с це­лью оценить условия осуществления предпри­нимательской деятельности в стране, провести анализ выявленных недостатков, а также дать предложения о совершенствовании правово­го положения субъектов предпринимательской деятельности.

В ходе подготовки первого из указанных до­кладов в начале 2014 года в России проведены совещания по ситуационному анализу проблем, имеющихся в разных сферах деятельности. Общий перечень направлений этого анализа достаточно широк - 23 актуальных для российской экономики вида и направления деятель­ности, в том числе энергетика и естественные монополии, противодействие коррупции, разви­тие малого и среднего бизнеса и многие другие. В конечном итоге по указанной проблематике региональными уполномоченными и обществен­ными омбудсменами было проведено 65 регио­нальных и 48 федеральных кру­глых столов. Особое внимание было уделено защите прав пред­принимателей в делах о банкрот­стве.

Общественным омбудсменом в антикризисном сообществе России была организована широ­кая дискуссия о ликвидации на­рушений прав предпринимателей при осуществлении процедур, применяемых в деле о несостоя­тельности (банкротстве), которая позволила выявить ряд систем­ных проблем и сбоев в области банкротства. Перечень проблем с указанием причин их воз­никновения и предложений по их разрешению представлен в материалах доклада Президенту Российской Федерации. В данном исследовании представлены основные результаты обсуждений и проведенного системного анализа.

За основу методологии ситуационного ана­лиза приняты результаты правоприменительной практики и практический опыт участников ситуа­ционного анализа, которые использованы в целях выявления существующих системных проблем, обусловленных несовершенством законодатель­ства и способных приводить к нарушению прав предпринимателей. На первом этапе исследова­ния проведен широкий опрос предпринимателей, арбитражных управляющих, специалистов аппа­ратов саморегулируемых организаций арбитраж­ных управляющих (СРО АУ), исполнительных органов государственной власти, а также уче­ных, занимающихся проблемами развития и со­вершенствования антикризисного управления в России. На основе высказанных мнений были сформулированы предложения, направленные на устранение выявленных проблем, решение имеющихся задач и исправление недостатков.

На втором этапе проводились итоговые со­вещания, на которых все выявленные проблемы были подвергнуты анализу методом мозгового штурма, что позволило выявить наиболее острые и общие проблемы, а также разработать комплекс мер, необходимых для их разрешения.

С 1992 года институт банкротства в России превратился в необходимый и неотъемлемый атрибут рыночной экономики. Ежегодно в арби­тражные суды субъектов Российской Федерации подается около 40 000 заявлений о банкротстве [Результаты работы [б.д.]] (см. таблицу), в отношении более чем 30 000 хозяйствующих субъек­тов, являющихся должниками, дела принимают­ся к производству.

Количество принятых к производству дел о банкротстве организаций постоянно увели­чивалось: в 2003-2004 годах их было примерно 10 000, а в 2010-2012 годах - почти в три раза больше. Резкое повышение принятых к произ­водству дел в 2006 году вызвано проводившейся в то время кампанией по массовому банкротству организаций отсутствующих должников.

Вместе с тем дела о банкротстве затрагивают не только субъектов рыночной экономики, отно­симых к категории должников, которые не могут рассчитаться по долгам, но и их кредиторов, ко­торые не получают причитающиеся им денежные средства. В настоящее время в России отсутству­ют статистические данные о том, сколько в сред­нем кредиторов «приходится» на одного должни­ка, но есть основания принять, что их не меньше 10. В этом можно убедиться, ознакомившись с данными, размещенными в картотеке арби­тражных дел о банкротстве [Электронное право­судие [б.д.]].

С учетом количества ежегодно возбуждаемых дел о банкротстве (около 30 000) это означает, что в сферу действия института банкротства Рос­сии оказываются втянуты примерно 330 000 ор­ганизаций. Процедуры банкротства в отношении одного и того же должника могут проводиться в течение нескольких лет, а значит, есть осно­вания удвоить число организаций, для которых банкротство стало фактором текущей ситуации. Таким образом, число организаций, деятельность которых в той или иной степени осложнена проблемами банкротства (должников и их креди­торов), составляет более 660 000. В Российской Федерации зарегистрировано примерно 4,8 млн субъектов экономики [Федеральная служба [б.д.]]. Получается, что более 10% из них могут оказаться в сфере действия института банкрот­ства в качестве кредиторов и должников ежегод­но. Приведенные цифры наглядно демонстри­руют, что банкротство в настоящее время - это не частное дело нескольких организаций-неудачников. Оно стало макроэкономическим факто­ром, который оказывает существенное влияние на значительную часть экономики страны и ее предпринимателей.

Рассматривая вопросы защиты прав и закон­ных интересов предпринимателей, надо помнить, что в рамках института банкротства указанная категория субъектов экономики выступает в ка­честве должников или кредиторов. Приведем основные системные проблемы, которые не по­зволяют осуществлять эту защиту должным об­разом.

Нарушение права предпринимателей- должников на защиту своего бизнеса путем подачи заявления в предвидении банкротства.

В соответствии с мировой практикой такое право предоставляется должнику с целью защитить его бизнес при наличии временных, преодоли­мых трудностей, предполагается восстановление платежеспособности посредством применения механизмов банкротства. Аналогичное право также предусмотрено российским законодатель­ством [Федеральный закон 2002] и определяет право организации-должника, которая предвидит собственное банкротство, подать заявление в ар­битражный суд. Однако в России эта правовая норма практически не работает в связи со следу­ющими обстоятельствами:

Указанные противоречия российского зако­нодательства приводят к тому, что формально руководитель или учредитель (участник) юриди­ческого лица, с одной стороны, имеет право ини­циировать дело в случае предвидения банкротства [Федеральный закон 2002, ст. 8], а с другой - действуют Кодекс об административных право­нарушениях [Федеральный закон 2001, ст. 14.12] и Уголовный кодекс Российской Федерации [Фе­деральный закон 1996, ст. 197], которые преду­сматривают ответственность этих лиц в случае ложного публичного объявления о банкротстве вплоть до лишения свободы на срок до шести лет. При этом на практике очень сложно опреде­лить, в каком случае при подаче заявления о бан­кротстве должник действовал добросовестно, а в каком действительно речь идет о фиктивном банкротстве. В итоге добросовестные предпри­ниматели предпочитают не пользоваться правом, предоставленным им [Федеральный закон 2002].

Таким образом, практически все предпри­ятия, испытывающие временные финансовые трудности, приходят к выводу о нецелесообраз­ности и даже опасности применения указанных норм законодательства о банкротстве. В этом случае организации-должники не могут полу­чить защиту и поддержку для своего бизнеса в процедурах банкротства, когда еще можно рассчитывать на восстановление его платеже­способности. В конечном итоге они попадают в процедуры банкротства слишком поздно, уже полностью исчерпав возможность сопротивлять­ся негативным факторам и фактически готовыми к ликвидации.

Для решения рассматриваемой проблемы представляется целесообразным концептуально изменить подход к инициированию дела о бан­кротстве со стороны должника следующим об­разом: он должен обращаться с заявлением не о банкротстве, а о финансовом оздоровлении. В этом случае представляется необходимым ис­ключение процедуры наблюдения и введение процедуры финансового оздоровления. Если кредиторы придут к выводу о нецелесообраз­ности ее введения из-за возможного нарушения их прав, вводится другая процедура из числа предусмотренных законодательством о банкрот­стве. Очевидно, что в этом случае механизм ре­ализации процедуры финансового оздоровления должен быть несколько скорректирован по от­ношению к стандартной процедуре, предусмо­тренной действующим законом [Федеральный закон 2002]. В частности, нужно решить вопросы составления реестра требований кредиторов, со­брания кредиторов, разработки графика и плана погашения задолженности, предоставления обе­спечения и другие, которые в настоящее время рассматриваются на этапе наблюдения.

Также необходимо скорректировать подходы к выявлению признаков фиктивного банкротства, доработать и, наконец, принять федеральный стандарт, который будет определять правила вы­явления признаков фиктивного банкротства, поря­док проверки того факта, что в случае погашения должником его задолженности на дату подачи за­явления о банкротстве его деятельность была бы существенно осложнена или прекращена.

Рассматриваемая проблема может быть реше­на в результате согласованных действий Россий­ского союза саморегулируемых организаций ар­битражных управляющих и Минэкономразвития России, что позволит повысить шансы на вос­становление платежеспособности, на сохранение бизнеса, сохранение рабочих мест в организаци­ях, испытывающих временные финансовые труд­ности, оздоровление экономического простран­ства и конкурентной среды.

Нарушение прав предпринимателей (соб­ственников и кредиторов) в связи с несвое­временным возбуждением дел о банкротстве организаций. Действующим законом [Федераль­ный закон 2002, ст. 9] установлены случаи, в ко­торых должник обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением о своем банкротстве. Это необ­ходимо провести, если в результате обращения взыскания на имущество организации ее деятель­ность может быть осложнена до такой степени, что исключается возможность в дальнейшем отвечать перед кредиторами по взятым на себя обязательствам. Нарушение прав предпринима- телей-кредиторов возможно в случае, когда удов­летворение требований одних кредиторов приве­дет к невозможности отвечать по обязательствам перед другими кредиторами, другие случаи опре­делены [Федеральный закон 2002, ст. 9].

Вместе с тем на практике указанная обязан­ность своевременно обращаться в суд с заяв­лением о банкротстве при наличии временных финансовых трудностей должника зачастую игнорируется, ее выполнение практически не контролируется, что нарушает права предпри­нимателей как кредиторов, поскольку при позд­нем, несвоевременном возбуждении дел о бан­кротстве степень удовлетворения их требований значительно уменьшается. В связи с этим пред­ставляется целесообразным возложить на арби­тражного управляющего в процедуре наблюдения обязанность составлять заключение о соблюде­нии руководителем должника требований [Фе­деральный закон 2002, ст. 9]. Указанное заключе­ние необходимо представлять в арбитражный суд одновременно с отчетом арбитражного управля­ющего. В случае выявления факторов несоблю­дения руководителем должника вышеуказанных требований следует вменить в обязанность арби­тражному управляющему инициировать его при­влечение к ответственности, предусмотренной п. 5 ст. 14.13 КоАП РФ, а также к субсидиарной ответственности по обязательствам должника в соответствии [Федеральный закон 2002, ст. 10, п. 2]. Порядок подготовки и обоснования указан­ного заключения может быть введен в обсужда­емый в настоящее время федеральный стандарт, определяющий правила выявления признаков фиктивного банкротства.

Нарушение прав и законных интересов лиц, участвующих в делах о банкротстве (кредиторов и должников), из-за недостаточ­ной экономической обоснованности решений по выбору процедур банкротства, по вариан­там их проведения, а также по другим про­блемам, требующим экономического обосно­вания. В ходе проведения процедур банкротства в отношении организации-должника принимают­ся решения, от которых зависит ее дальнейшая судьба, возникают другие экономические и юри­дические последствия. В частности, принимают­ся решения:

Имеющиеся в настоящее время экономиче­ские методики, принятые в 2003 и 2004 годах и утвержденные постановлениями Правитель­ства РФ, по вопросам проведения финансово­го анализа [Постановление 2003] и выявления признаков фиктивного и преднамеренного бан­кротства [Постановление 2004] не отвечают со­временным требованиям: за прошедшее время поменялась основная информационная база экономического анализа - правила и отчетные документы бухгалтерского учета. Кроме того, су­ществуют только критерии принятия различных решений в отношении наличия или отсутствия признаков преднамеренного и фиктивного бан­кротства. В отношении других решений крите­рии их принятия в методических документах не установлены.

Необходимость обновления методических до­кументов назрела уже давно, но реальная работа в этом направлении практически не проводится: в указанные постановления Правительства РФ необходимые корректировки не вносятся, в том числе потому, что в соответствии с изменения­ми законодательства о банкротстве, принятыми в 2008 году, данные постановления должны быть заменены на федеральные стандарты.

Дополнительное негативное влияние на про­блему экономической обоснованности решений в процедурах банкротства оказывают также при­нятые в последние годы упрощения при реали­зации процедур и ведении бухгалтерского учета и отчетности. Во-первых, к таковым можно от­нести изменения действующего законодатель­ства [Федеральный закон 2012] в части отмены обязательной оценки имущества должника с при­влечением независимого оценщика. В большин­стве случаев в настоящее время оценку можно проводить только по требованию кредиторов и фактически за их счет. Очевидно, что это ново­введение не способствует получению информа­ции о реальной стоимости объектов имущества, имеющегося у должника. Во-вторых, в правила бухгалтерского учета внесены изменения, в соот­ветствии с которыми организации представляют в государственные органы контроля и статистики не промежуточную отчетность, а только годовую.

В случае недобросовестных действий долж­ника и его должностных лиц невозможно полу­чить финансовую информацию о результатах его деятельности. До недавнего времени в большин­стве случаев основным источником информации о деятельности должника были сведения нало­говых органов и копии имеющихся у них доку­ментов ежеквартальной отчетности. В настоящее время это стало невозможным.

Более того, правила проведения финансового анализа в процедурах банкротства и выявления признаков преднамеренного банкротства пред­усматривают исследование динамики всех по­казателей деятельности должника по кварталам. Таким образом, указанные изменения в бухгал­терском учете нарушают сложившуюся в инсти­туте банкротства систему анализа для принятия финансово-экономических решений в связи с от­сутствием или ненадежностью квартальных дан­ных, что, в конечном итоге, усиливает ликвида­ционную направленность института банкротства в России.

В связи с устареванием методологии обо­снования экономических решений в процедурах банкротства, отсутствием бухгалтерских данных по важнейшим вопросам деятельности должника процедуры банкротства превращаются в набор формальных юридических действий, проводи­мых без должного экономического обоснования, что в конечном итоге заканчивается ликвидацией практически всех (за редким исключением) орга­низаций, в отношении которых реализуется дело о банкротстве. Решить проблему может только оперативное принятие федеральных стандартов по рассматриваемым вопросам, что требует со­гласованных действий Российского союза СРО АУ и Минэкономразвития России.

Нарушение прав кредиторов неплатеже­способных должников в связи с отсутствием правового регулирования трансграничной несостоятельности. Действующее в настоящее время законодательство о несостоятельности не содержит положений, регулирующих отно­шения, осложненные иностранным элементом. На практике правовая неопределенность возни­кает в ситуации, когда в отношении должника, осуществляющего свою деятельность или име­ющего активы в нескольких государствах, воз­буждается производство по делу о банкротстве. Различия в правовом регулировании в разных го­сударствах не позволяют в полной мере реализо­вать возможности и цели института банкротства, в том числе защитить интересы кредиторов ука­занных должников.

В рамках реализуемого в настоящее вре­мя комплекса мероприятий по деофшоризации российской экономики необходимо продолжить работу над законопроектом о трансграничной несостоятельности, который подразумевает воз­можность инициировать дело о банкротстве не по месту государственной регистрации орга­низации-должника, а по месту нахождения его основных ресурсов (например, местонахожде­нию основного имущества должника, произ­водственных ресурсов, месту осуществления предпринимательской деятельности и получения основных доходов и т. д.).

Права кредиторов офшорных компаний на территории Российской Федерации должны защищать российские суды, после соответству­ющего решения суда имущество должно быть обращено в пользу кредиторов. Принятие такого закона позволит защитить права и законные ин­тересы предпринимателей, выступающих в роли кредиторов, упорядочить отношения в сфере не­состоятельности, осложненные иностранным элементом, а также распространить националь­ный режим рассмотрения дела о банкротстве на зарубежные активы российских компаний. Представленная проблема относится к разряду многогранных, для ее решения необходимы раз­работка и принятие закона о трансграничной не­состоятельности (банкротстве).

Нарушение прав и законных интересов организаций - поставщиков ресурсов и прав потребителей услуг при банкротстве систем жизнеобеспечения. Комплекс жизнеобеспече­ния населения и предприятий составляют си­стемы водоснабжения, энерго-, газо-, теплоснаб­жения и другие социально значимые объекты, жизненно необходимые для населения и субъек­тов экономики услуги. В большинстве случаев это специализированные муниципальные пред­приятия, в хозяйственном ведении или оператив­ном управлении которых находится соответству­ющая инженерная инфраструктура. Специфика коммунальных услуг такова, что даже в случае финансовых проблем и неплатежеспособности ресурсоснабжающих или обслуживающих пред­приятий деятельность систем жизнеобеспечения не может быть прекращена, пусть и временно.

В силу необходимости сохранения иму­щественного комплекса и продолжения оказа­ния жилищно-коммунальных услуг населению и предприятиям региона собственники компаний, признанных неплатежеспособными, часто пред­варительно выводят активы, составляющие иму­щественный комплекс систем жизнеобеспечения. С одной стороны, это позволяет обеспечить про­должение работы и предоставление потребителям услуг ЖКХ вне зависимости от результатов про­ведения процедур банкротства, с другой - лишает кредиторов - поставщиков ресурсов возможно­сти удовлетворить свои требования в процедурах банкротства. На практике разрушение договор­ных отношений с поставщиками ресурсов ведет к снижению качества и регулярности оказания услуг потребителям - населению и предприятиям региона. Особенно остра данная проблема в мо- нопрофильных населенных пунктах, где системы жизнеобеспечения и градообразующая органи­зация часто формально юридически разделены, но технологически неразделимы. Система жиз­необеспечения не может существовать без градо­образующей структуры, поскольку другие по­ставщики ресурсов просто отсутствуют.

Таким образом, процедуры банкротства в отношении организаций ЖКХ не выполняют своего предназначения при несостоятельности системы жизнеобеспечения населения и других потребителей.

В результате обсуждения данной пробле­мы участники ситуационного анализа пришли к мнению, что проблемы систем жизнеобеспече­ния обостряются именно при рассмотрении дел о банкротстве, но их невозможно решить толь­ко в рамках института банкротства: необходим комплексный подход к совокупности проблем отрасли. Материалы обсуждения было решено направить общественному омбудсмену, к сфере компетенции которого отнесены вопросы стро­ительной и жилищной политики, жилищно-ком­мунального хозяйства, тарифной политики, энер­гоэффективных технологий, вопросы обращения с отходами в сфере потребления. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере банкротства сводятся к тому, чтобы распростра­нить особенности банкротства субъектов есте­ственной монополии [Федеральный закон 2002, гл. IX, §6] на организации, в собственности ко­торых находятся сети и инженерные сооружения систем жизнеобеспечения.

Нарушение прав предпринимателей в свя­зи с оттоком квалифицированных кадров (ар­битражных управляющих) из-за низкого воз­награждения.

Как показала российская правоприменитель­ная практика, государство и бизнес заинтересо­ваны в том, чтобы процедуры банкротства про­ходили под руководством квалифицированных арбитражных управляющих, получающих до­стойное вознаграждение, не ниже уровня доходов руководителя предприятия. В противном случае возрастают коррупционные риски. Результаты анализа свидетельствуют о том, что в последние годы наблюдается отток добросовестных и квали­фицированных арбитражных управляющих в дру­гие, более оплачиваемые сферы деятельности.

Определен фиксированный размер месячно­го вознаграждения арбитражного управляющего за проведение процедур:

Вместе с тем объем работ, которые выполня­ет арбитражный управляющий, достаточно ве­лик, при наличии большого количества проблем у организации-должника сложность принимае­мых решений и ответственность за последствия их реализации несоизмеримо выше того уровня оплаты, который установлен за данную рабо­ту. Значительную долю расходов арбитражного управляющего составляют оплата страховой пре­мии по договору обязательного страхования его ответственности, обязательные взносы на содер­жание саморегулируемой организации.

Зачастую арбитражный управляющий не по­лучает и указанного минимального вознаграж­дения, если у должника недостаточно средств и /или заявитель в деле о банкротстве отказался оплачивать работу арбитражного управляющего.

Кроме того, введено новое, не предусмотрен­ное ранее [Федеральный закон 2002] наказание для арбитражного управляющего, не исполняю­щего свои обязанности или делающего это не­надлежащим образом [Постановление 2013]. В таком случае по решению арбитражного суда могут быть уменьшены его фиксированное воз­награждение и проценты по вознаграждению [Федеральный закон 2002, ст. 20.6]. Неисполне­ние или ненадлежащее исполнение обязанно­стей, возложенных на арбитражного управляю­щего, является основанием для его отстранения по решению арбитражного суда [Федеральный закон 2002, ст. 20.4]. В случае установления ар­битражным судом факта причинения арбитраж­ным управляющим убытков должнику, креди­торам и иным лицам он обязан их возместить [Федеральный закон 2002, ст. 20.4, п. 4]. Таким образом, уменьшение фиксированной суммы вознаграждения и процентов по вознагражде­нию закон «О несостоятельности (банкротстве)» не предусматривает.

Итак, представляются целесообразными от­мена рассматриваемых норм вышеуказанного постановления Пленума ВАС РФ, внесение по­правок в Налоговый кодекс РФ, предусматрива­ющих возможность применения арбитражным управляющим упрощенной системы налогообло­жения. Это позволит предотвратить отток наи­более квалифицированных и креативных кадров арбитражных управляющих из профессии, защи­тить их права и интересы.

Более чем за двадцать лет институт банкрот­ства превратился в важный и необходимый ин­струмент рыночной экономики, поскольку немало российских организаций сталкивается с пробле­мами несостоятельности, выступая в качестве должников или кредиторов. Эти обстоятельства подтверждают, что институт банкротства стал фактором макроэкономического значения, кото­рый оказывает значительное влияние на эконо­мику. Вместе с тем правовые и экономические механизмы реализации процедур банкротства несовершенны и нуждаются в дальнейшем разви­тии, что было подтверждено и обосновано на со­стоявшемся обсуждении в рамках ситуационного анализа при подготовке доклада уполномоченно­го по защите прав предпринимателей при Прези­денте Российской Федерации.

В качестве основных системных проблем в области банкротства определены следующие факторы, которые приводят к нарушениям прав предпринимателей в сфере банкротства:

В статье показано, как можно исправить ситу­ацию, преодолеть системные сбои в функциони­ровании института банкротства, но это, однако, не исчерпывает всех проблем правоприменитель­ной практики важной составляющей рыночной экономики.

Участники ситуационного анализа, в том чис­ле представители Федеральной налоговой служ­бы, выступили с обоснованными предложениями о необходимости повышения уровня прозрач­ности деятельности арбитражных управляющих и контроля за их деятельностью. Также представ­ляют интерес предложения об исключении обяза­тельности процедуры наблюдения в отношении всех организаций-должников, даже тех, в отноше­нии которых изначально ясно, что они не имеют возможности работать дальше. Много вопросов остается также в части организации и проведения торгов имущества должника.

Проведенный ситуационный анализ вопросов нарушения прав и законных интересов предпри­нимателей в ходе рассмотрения дел о банкротстве, заинтересованное, квалифицированное обсуж­дение предлагаемых решений свидетельствуют о том, что появилась реальная возможность спра­виться с проблемами банкротства, которые воз­никли, но не решались на протяжении длительного времени. Время и практика покажут, что из пред­лагаемого участниками ситуационного анализа будет учтено и внесено в действующую норматив­ную законодательную базу, насколько эффектив­ными будут разработанные меры, но уже сейчас очевидно, что такие мероприятия стоит проводить и в дальнейшем. Ситуационный анализ в области банкротства должен стать систематическим, это позволит сделать его инструментом повышения эффективности антикризисного управления.